El Consejo de Ministros del presidente Nayib Bukele actuó fuera de sus competencias y contra la Constitución cuando convocó a una sesión extraordinaria de la Asamblea Legislativa, el pasado 9 de febrero (9-F), para que diputados aprobaran un préstamo para financiar el plan de seguridad del Gobierno, según la Sala de lo Constitucional. La Sala consideró que la convocatoria estaba injustificada, en una resolución de este 27 de octubre, en la que también ordenó al Ministro de Defensa, al Director de la Policía Nacional Civil —claves en la militarización de la Asamblea el 9-F— y a los miembros de esos cuerpos de seguridad que se abstengan de ejercer funciones distintas de las que la ley los obliga, so pena de responsabilidades civiles y penales.
Los magistrados resolvieron tres demandas relativas a la decisión del Consejo de Ministros de convocar a los diputados a sesionar con el fin “de que se obtenga la autorización para suscribir el préstamo para financiar la fase III del Plan Control Territorial” y una sobre la declaratoria de improcedencia que la Asamblea hizo sobre esa convocatoria.
El Gobierno alegó que se trataba de una convocatoria justificada porque la necesidad de obtener los fondos para financiar su plan de seguridad era “de interés de la República”, aunque El Faro reveló que se trataba de una estrategia diseñada para fortalecer la imagen del gobierno. En su sentencia, los magistrados dicen que la facultad que da la Constitución al Consejo de Ministros de convocar de emergencia a la Asamblea a reunirse depende de cuatro factores: que la Asamblea Legislativa no esté sesionando, la urgencia del tema a tratar, que el tema no esté agendado, y que la próxima convocatoria del Pleno Legislativo sea distante a la fecha de la emergencia.
La primera circunstancia se refiere a un vestigio constitucional. Desde la primera Constitución de El Salvador en el siglo 19 (1824) hasta la de 1962, la Asamblea Legislativa tenía periodos de sesiones, es decir, no estaba reunida todo el tiempo como hoy en día. En la Constitución de 1983, vigente, la Asamblea sesiona periódicamente desde el día de su instalación. Por tanto, según la Sala, “el artículo 167 ordinal 7° de la Constitución no puede interpretarse a la letra, como si el Consejo de Ministros tuviese competencia para convocar extraordinariamente a la Asamblea Legislativa por cualquier razón que estime de ‘interés de la República’”.
Los magistrados aceptan el segundo factor —“la lucha contra la delincuencia es un asunto de interés nacional” y “de gran importancia”— pero sostienen que el punto de aprobación del préstamo ya estaba dentro de la agenda de análisis de la Asamblea Legislativa y, por ello, “la intervención del Órgano Ejecutivo no tenía una justificación objetiva”. Los magistrados proveen dos ejemplos: que el 30 de enero de 2020 (diez días antes de la militarización de la Asamblea), un diputado pidió que el dictamen de aprobación del préstamo regresara a la Comisión de Hacienda. Dos, que el punto del préstamo estaba agendado para el 10 de febrero, un día después de la sesión extraordinaria convocada por el Ejecutivo. Pero la Sala dice que, incluso si el punto del préstamo no hubiese estado en programación, la decisión de deliberar “un préstamo de esa cuantía y para esos fines está dentro de los márgenes de acción estructural de la Asamblea Legislativa”.
Los magistrados también juzgaron insuficiente el razonamiento dado por el Consejo de Ministros para explicar porque necesitaban una sesión extraordinaria o “las consecuencias negativas e inmediatas que se producirían de no sesionar en el plazo que el Órgano Ejecutivo pretendía”. Asimismo, “no se dijo por qué existía una relación causal o siquiera factual entre la aprobación del préstamo y la disminución inmediata de la delincuencia organizada”, según la Sala.
En la resolución, la Sala le recordó al Consejo de Ministros que tiene “un carácter deliberativo” y que no debe “limitarse a refrendar o ratificar decisiones unilaterales” del presidente.
El presidente no puede coaccionar a ningún Órgano del Estado
Los magistrados cuestionaron el lenguaje de Bukele en la previa del 9-F. Según la Sala, una “convocatoria extraordinaria no puede ser utilizada para someter a la Asamblea Legislativa a la voluntad del Presidente de la República”. El acuerdo de convocatoria dice que el fin es obtener la autorización de préstamo, pero los ministros solo tienen derecho a convocar a la Asamblea para que discutan. “La convocatoria se hizo usando palabras que indican un resultado esperado de la acción deliberativa”, dice el fallo. Además, señalan que la presión es inválida “aunque se recurra al discurso retórico de ‘el pueblo’, ‘la insurrección del pueblo’ o a la utilización de los militares o cuerpos policiales. Ningún funcionario del Ejecutivo, ni siquiera el Presidente, tiene habilitación constitucional para presionar o coaccionar indebidamente a uno de los órganos fundamentales del Estado”, se lee.
La Sala reconoce los “actos de presión” del Ejecutivo hacia los diputados: “el retiro de los agentes de PPI asignados a los funcionarios del Órgano Legislativo, campaña en redes sociales, llamado público a la insurrección en caso de que la Asamblea no sesionara”. De ello, responsabiliza a Bukele. “El Presidente hizo apología de dichos actos mediante su cuenta oficial de Twitter y reafirmó su legitimidad, a la vez que se refirió a las personas que comparten visiones distintas a la suya de manera impropia para un funcionario público”, dicen los magistrados.
Por estos actos de presión, los magistrados dedican una sección de su extensa sentencia (de 103 páginas) hacia los policías y militares.
Sala: “Instrumentalizar a la PNC y al Ejército es delictivo”
La Sala reafirma en este fallo la orden que dio en febrero, entonces como medida cautelar, para que el presidente se abstuviera de utilizar ilegítimamente a los cuerpos de seguridad. Ahora va un paso más allá: ordena al ministro de Defensa, al Ejército, al director de la PNC y a la policía no ejercer funciones ni actividades distintas a las que legalmente están obligados, so pena de responsabilidades civiles, penales y electorales.
Según la Sala, la “historia de dictaduras militares y las graves violaciones a los derechos humanos auspiciadas por el abuso de la fuerza militar por parte de los gobiernos de turno (...) debe ser el espejo en el que la sociedad salvadoreña debe reflejarse para enmendar sus errores pasados y evitar que se repitan”.
“El ejercicio de las competencias del Órgano Ejecutivo no pueden dar lugar a un hiperpresidencialismo de facto” dice la Sala, en un fallo en que le recuerdan al país por qué la Constitución y las leyes salvadoreñas ponen tantos controles al presidente de la República. “El predominio desmedido de este órgano respecto del resto históricamente ha dado lugar en América Latina a una de las peores formas del autoritarismo: el autoritarismo de baja intensidad, que se esconde tras el ejercicio de las funciones democráticas y de este modo logra perpetuarse y hacerse inmune a la crítica”, dicen los magistrados.
De hecho, la Sala recuerda que el límite de la reelección presidencial está íntimamente vinculado con esa historia de autoritarismo. “Debido a las experiencias dictatoriales y de abuso de poder de los presidentes de turno, la Constitución de 1983 incorporó un período presidencial de cinco años sin posibilidad de reelección inmediata”, dice la resolución. “La alternancia en el ejercicio de la presidencia fue reconocido como cláusula pétrea (...) lo que significa que no puede ser reformado ni alterado por el poder constituyente derivado”, agrega.
La mención no parece casual, en momentos en que una comisión, dirigida por el vicepresidente Félix Ulloa, estudia un proyecto de reforma constitucional que, entre otros temas y a solicitud expresa de Ulloa, incluirá la revisión de la reelección presidencial.
“Hay una obligación total de no instrumentalizar a la Fuerza Armada o la Policía Nacional Civil para eventos que, en lugar de asegurar la paz ciudadana, la alteren generando tensión, zozobra, temor e inseguridad”, dice la resolución. “El uso desnaturalizado de ambas instituciones es plenamente violatorio de la Constitución, a la vez que es delictivo para todos los que participen en dichas actividades en cualquier orden y nivel”, aseguran.
La Sala recordó a los jefes de los cuerpos de seguridad, pero también a sus integrantes, que pueden ser sujetos de “responsabilidad patrimonial directa”, que pueden cometer delitos como desobediencia e incumplimiento de deberes, y que ir contra una sentencia judicial “puede considerarse como un hecho que vicia la honradez notoria”, algo que podría impedirles la candidatura a un cargo de elección popular, directa o indirecta.
La Fuerza Armada no le debe una obediencia absoluta al presidente, dicen los magistrados. “La obediencia debida de los agentes de la Policía Nacional Civil y de los miembros de la Fuerza Armada hacia sus superiores jerárquicos tiene límites: los que impone la Constitución y, en especial, los derechos fundamentales que reconoce”, dice la resolución.
Los militares “no pueden cumplir con órdenes que afecten los principios básicos y fundantes de la Constitución”, como la separación de funciones. “La utilización de la Fuerza Armada para dichos fines es completamente contraria a la Constitución y significa un quebranto directo del orden constitucional”, afirman los magistrados. Además, “el presidente no debe involucrar a la Fuerza Armada en cuestiones políticas en las cuales él se vea inmerso” y “no debe ser utilizada ni dejarse utilizar para debates, propaganda, participación o fines de política partidaria”. Cuando el ministro de Defensa René Merino fue interpelado por su participación en el 9-F, admitió que ahí ocurrió un acto político.
La sentencia enfatiza que la Fuerza Armada no “puede negarse a prestarle la colaboración necesaria a los demás órganos del Estado, incluso si se tratase de decisiones que no sean compartidas por él”. El fallo fue emitido el día en que, por quinta ocasión, el Ejército se negó a cumplir la orden judicial del juez de Instrucción de San Francisco Gotera para inspeccionar archivos relacionados a la masacre de El Mozote.
Lo mismo para los policías. “La policía tampoco puede ser instrumentalizada para ejercer coacciones indebidas hacia los órganos del Estado (en sus funciones o en las instalaciones donde las desarrollan)”, según la sentencia. Ese uso indebido “debe generar consecuencias jurídicas”, según los magistrados.
Un día antes, la Fiscalía presentó un requerimiento contra el comisionado Víctor Manuel Herrera, jefe de la delegación San Salvador Norte de la PNC, por el delito de incumplimiento de deberes. La Fiscalía acusa a Herrera por no acatar una orden para desalojar la entrada del relleno sanitario de Nejapa, cerrado por sindicalistas, en medio de una disputa con el alcalde de San Salvador. La Sala hace un guiño a esta situación también cuando menciona, como ejemplo de lo que constituye un interés nacional, “la prestación regular de los servicios públicos — evitar suspensión ilegítima por parte del Estado o de los particulares— o el estado medioambiental en determinados lugares del país —como plantas de tratamiento de desechos”.
En el proceso de inconstitucionalidad también emitió comentarios el fiscal general Raúl Melara, quien coincidió con los magistrados en la inconstitucionalidad de la convocatoria del Consejo de Ministros porque “la contratación de un empréstito voluntario es parte del trabajo legislativo” y consideró que no “concurría ninguna situación extraordinaria”. En agosto pasado, Melara, contra el criterio de algunos diputados de oposición y organizaciones no gubernamentales, aseguró que no veía delitos que perseguir en la toma militar de la Asamblea del 9 de febrero. Ante la Sala, sin embargo, Melara coincide en que la convocatoria para el 9-F fue contraria a la Constitución, aunque la Fiscalía sigue sin encontrar delitos que ameriten una acusación penal contra los protagonistas de la toma militar de la Asamblea.
En una postura institucional enviada a este medio, la Fiscalía dijo que aunque la Sala “realiza una crítica sobre el uso de la PNC y la Fuerza Armada”, la sentencia no certifica a la Fiscalía para que investigue el cometimiento de delitos. La Fiscalía además matizó lo dicho por Melara, en una entrevista televisiva de agosto: “el fiscal general afirmó que no existían elementos para fundamentar un requerimiento, no que no exista delito”.
