Subsidios: el talón de Aquiles de la reforma fiscal

El gobierno salvadoreño ha logrado aumentar desde la implementación de la reforma fiscal, puesta en marcha el año pasado, un 1.1% en su recaudación tributaria, pasando del 11.5% del Producto Interno Bruto (PIB), en 2004, a 12.6% el año siguiente.

Esto, en teoría, debía suponer una mejora en el balance fiscal del país, pero en la práctica ha sucedido lo contrario. De acuerdo con las cifras oficiales, el déficit fiscal pasó de 378.8 millones de dólares en 2004 a 507.8 millones en 2005, es decir, un aumento del 2.7% al 3% respecto del PIB. La razón: los gastos estatales también aumentaron, sin permitir que los avances en la recaudación se tradujeran en un respiro financiero más profundo.

“Este aumento en el gasto público está asociado con compromisos adquiridos previamente con el déficit de pensiones y el pago de intereses por la deuda pública, pero también con un mayor nivel de inversión pública y gastos asociados al incremento en el precio del petróleo (incluyendo el subsidio al transporte público, mayor gasto en combustible, y aumento en el subsidio al gas) y a desastres naturales como el huracán Stan y la erupción del volcán Ilamatepec”, señaló la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), en su último informe de coyuntura presentado este año.

Es precisamente alrededor de esos subsidios (asistencia financiera que el gobierno otorga a un ente privado o particular para alentar una actividad) y otros asumidos actualmente por el Estado que, desde hace dos semanas, el gobierno valora públicamente la posibilidad de focalizarlos.

Los subsidios “están llegando más allá de donde deben llegar, sin atender exclusivamente a quien deben atender, a quien van dirigidos”, reconoció a El Faro el secretario técnico de la presidencia, Eduardo Zablah, refiriéndose a los únicos cuatro subsidios que el gobierno califica como tal: agua, electricidad, gas y transporte (diésel).

De estos cuatro, los tres primeros se aplican de forma generalizada a los salvadoreños, y el último, que había sido eliminado en 2003, durante la gestión del ex presidente Francisco Flores, fue reactivado con la actual administración tras presiones del sector empresarial del transporte público de pasajeros.

El barril que rebalsó el gasto subsidiario

La tendencia al alza en el precio internacional del barril de petróleo, que en las últimas semanas llegó incluso a rondar los 80 dólares, fue uno de los grandes factores que influyó en el aumento del gasto público.

“En el (año) 2005 se tuvieron mayores erogaciones en concepto de subsidio a la energía eléctrica y gas propano por el aumento en el barril de petróleo, asimismo se introdujo un subsidio al transporte público para evitar un alza mayor en el costo del pasaje”, indicó la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, en su balance económico de 2005.

Según el Informe de Gestión Financiera del Estado 2005, las transferencias corrientes realizadas el año pasado para el subsidio al gas licuado ascendieron a 70.2 millones de dólares, 59.4 millones más que el gasto de 2004, cuando fue de 10.8, una cifra alejada de la proyección de 16 millones para este subsidio que se ha mantenido durante los últimos tres años.

El concepto de este subsidio, cuyo capital proviene del llamado Fondo para la Estabilización y Fomento Económico (FEFE), es de hecho el que tuvo más gasto de todos durante el año pasado, mientras que en 2004 había sido el correspondiente a electricidad.

Pero el problema, señala FUSADES, es que el FEFE no está sirviendo para subsidiar a las familias con más necesidad: mientras casi un 80% de los hogares más ricos utilizan gas para cocinar, menos del 20% de los hogares pobres lo utilizan, pues en la zona rural el combustible para cocinar más usado es la leña. Además, señala el economista y ex asesor del Ministerio de Hacienda Luis Membreño, “está el problema del contrabando del gas (subsidiado en El Salvador) hacia otros países, como en el caso de Guatemala”.

¿Cómo focalizar entonces este subsidio? “Lo mejor es adoptar políticas que focalicen la ayuda estatal a los hogares más pobres, en forma similar a la que se hace actualmente con el programa Red Solidaria”, dice FUSADES en su informe.

Pese a no haber sido el principal gasto subsidiado, la electricidad, con el Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET), también experimentó un aumento durante 2005: de 12.6 pasó a 38.7 millones de dólares. En esta cifra se contempla el subsidio de electricidad a 700 mil hogares en condiciones de pobreza.

“Nosotros queremos ayudarle a la gente con dos cosas, con el gas propano y con la energía eléctrica a 700 mil hogares que no consumen 99 kilovatios horas. Esos subsidios al gas propano y a la energía eléctrica lo vamos a mantener”, dijo al respecto el 11 de mayo el presidente de la República, Antonio Saca.

El sector del transporte público, con el subsidio ya reactivado, supuso también una erogación de 13.9 millones. Sobre este, Saca dijo que la decisión dependerá de acuerdos a los que pueda llegar el Viceministerio de Transporte (VMT) con las gremiales de buses.

El subsidio que más complicación tiene para calcularse en una cifra precisa, incluso para la misma entidad que administra, es el del agua.

“Todo usuario recibe subsidio, pero un costo exacto de cuánto es ese subsidio es bien complicado sacarlo”, dice el presidente de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), César Funes, en alusión a que las tarifas de ANDA varían según el consumo, el área (metropolitana o interior del país) y el tipo de factura (domiciliar, comercial o industrial, etc.). (Ver tarifas vigentes).

Este costo tampoco está detallado como tal en los informes de ejecución presupuestaria del Ministerio de Hacienda, pero Funes asegura que anualmente la institución recibe entre 38 y 40 millones de refuerzo presupuestario por parte de Hacienda.

“Pero para dar una idea”, dice Funes, “el precio base al que se da el metro cúbico de agua anda por 20.3 centavos de dólar, mientras que la producción de ese metro cúbico nos cuesta entre 56 y 58 centavos, así que vemos que sí hay un margen de subsidio considerable”.

El presidente de ANDA dijo a El Faro que aún no se tiene decidido si el del agua entrará en los planes de focalización anunciados por el gobierno, “pero si se hace tiene que ser con base en el consumo. Y uno de los primeros puntos que habría que revisar es de la factura comercial e industrial. El subsidio debería ir sobre todo a las viviendas de interés social”, sostiene Funes.

Las “becas” y los “incentivos”

Pese a que en el diccionario oficial solo entran en la categoría de subsidios los cuatro anteriores, existen otras disposiciones gubernamentales que algunos economistas e instituciones definen como “claramente un subsidio”, pese a que el gobierno utiliza otros términos para definirlos.

Es el caso, por ejemplo, del programa Red Solidaria, que contempla transferencias monetarias directas (de 15 a 20 dólares) a las familias de los municipios más pobres del país, condicionadas a que su uso se destine para educación y salud de los menores de edad de estas familias.

A estas transferencias, que hasta la fecha han supuesto una erogación de 915 mil 520 dólares, se las ha calificado en los últimos meses como “becas” a la educación y la salud para estas familias, aunque en un primer momento sí se habló de su carácter subsidiario.

“Cuando las madres entran en un convenio de corresponsabilidad (para gastar el dinero en esos dos rubros), se compromete a cumplir con estos requisitos y el Estado se convierte en subsidiario que va directamente a las familias”, dijo el año pasado la Coordinadora del Área Social, Cecilia Gallardo, cuando fue lanzado el programa.

Otro subsidio que Luis Membreño identifica como tal es el de la devolución del 6% del valor libre a bordo o valor FOB de las exportaciones (valor de la mercancía puesta a bordo del vehículo en el país de procedencia, excluyendo seguro y flete), que contempla la Ley de Reactivación de las Exportaciones, pero que luego tendrá que ser eliminada por la entrada en vigencia de acuerdos internacionales comerciales suscritos por El Salvador.

Según el Informe de Gestión financiera 2005, esa devolución del 6% del valor FOB, nombrado como “incentivos fiscales a las exportaciones”, significó un gasto de 17 millones de dólares el año pasado, mientras que en 2004 había sido de 1.8 millones. Esta devolución aplica no solo a personas naturales o jurídicas nacionales, sino también a las extranjeras que exporten bienes o servicios de origen salvadoreño.

“En subsidios o en contribuciones directas debemos estar cerca de los 200 millones de dólares, es un golpe fuerte a las finanzas del Estado”, reconoció el presidente Saca en una conferencia de prensa el pasado 6 de mayo. “Pero hay que cuidarle el bolsillo a los más pobres”, agregó.

Para el gerente de la sección macroeconómica de FUSADES, Álvaro Trigueros, es justamente pensando en ello que la focalización de subsidios debe ser un punto a tomar atención en el gobierno. “Nosotros no estamos en contra de los subsidios, sino que pensamos que tienen que cumplir con ciertos requisitos (…) Pero para hacer las finanzas públicas sostenibles y eficientes hay que ver el lado del gasto”, enfatizó.

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