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OBJETO
Proponer unos breves lineamientos de estrategia fiscal con énfasis en la política de endeudamiento público, consecuente con el objetivo de contar con una Hacienda pública sostenible, dentro de un plan de desarrollo económico y social de largo plazo.
Todo ello partiendo del análisis de la realidad económica del país y de sus actuales y futuros desafíos.

MARCO CONCEPTUAL
Ante las oportunidades y amenazas planteadas por los tratados de libre comercio, es necesario impulsar la competitividad internacional de las empresas y los trabajadores salvadoreños, y por consiguiente se hace necesario aumentar el gasto público. Los aumentos de competitividad tienen que ir por la vía de la productividad, es decir, aumentando la productividad de los trabajadores y de las empresas. Pero la productividad está directamente vinculada a la existencia de una cantidad y calidad de bienes públicos. Entendiendo por bienes públicos los relacionados con la educación, salud, servicios básicos, vivienda, seguridad pública, administración de justicia, infraestructura, protección del medio ambiente y todo aquello que permite a sus habitantes vivir dignamente, con seguridad y tranquilidad.

Al mismo tiempo, los bienes públicos tienen una incidencia inmediata y directa en la productividad de los individuos y de las empresas, y por lo tanto en la competitividad internacional del país.

¿Cual sería la tarea más importante de parte del Estado y que sea un objetivo nacional?. Tener una Hacienda Pública sostenible, con las características siguientes:
• Que aumente significativamente los ingresos y el gasto público,
• Que oriente en forma racional, eficiente y eficaz el gasto hacia la inversión pública con rentabilidad social y alta productividad nacional.
• Con una clara y decidida política de transparencia y contraloría ciudadana.
• Con una política equilibrada de financiamiento del gasto público por la vía de los impuestos y el endeudamiento.
Valga adelantar que lo anterior implica tener como meta una carga tributaria que se eleve del 12% a al menos el 17% del PIB en los próximos 5 años, tanto por la vía de combatir el contrabando, el lavado de dinero, la evasión y la elusión fiscal, como aumentando impuestos y mejorando la eficacia de la recaudación tributaria.

RESULTADO DEL ANÁLISIS PRELIMINAR DEL ENDEUDAMIENTO
Del análisis preliminar del endeudamiento del SPNF, a partir de las proyecciones de los flujos de efectivo de los años 2000 a 2011 proporcionados por el Ministerio de Hacienda, se obtienen los datos siguientes:
1. Supuestos en que se basan las proyecciones.
a) Un crecimiento anual del PIB real entre 3.5% y 4%.
b) Aumento de la carga tributaria sin aumentar impuestos, llegando al 14.7% en
2011
c) Adquisición de nuevos préstamos por $432 millones en el 2006
d) El servicio de la deuda a una tasa de interés constante del 5%
f) Un nivel de inflación a nivel del 3% anual
g) Que las remesas familiares crecerán el 10% anual

2. Indicadores de resultados del SPNF para el 2006
• Saldo deuda / PIB 40.7%
• Servicio deuda / ingresos corrientes 26.7%
• Intereses deuda / PIB 2.4%
• Saldo deuda / ingresos totales 239.7%
• Ingresos tributarios / PIB 13.4%
• Servicio deuda / exportaciones 21.8%
• Inversión social / PIB 1.3%
• Inversión pública / PIB 2.8%
• Déficit fiscal / PIB c/pensiones 3.2%

3. Conclusiones:
Si nos referimos a los parámetros que los organismos internacionales han establecido para evaluar el desempeño fiscal y el endeudamiento público en particular, los resultados estimados para el 2006 del SPNF (sin incluir las Instituciones financieras del Estado), presentan las deficiencias siguientes
a) El saldo de la deuda se encuentra en el límite del 40% del PIB (sin considerar la deuda de las Instituciones Financieras del Estado.
b) El saldo de la deuda con relación a los ingresos totales, sobrepasa el límite máximo del 230%.
c) El servicio de la deuda con relación a las exportaciones, sobrepasa al rango recomendado de entre 15% y 20%.
d) Tanto la inversión pública como la inversión social están muy por debajo de los parámetros mínimos recomendados del 4.5% y 8% respectivamente.
e) El déficit fiscal con relación al PIB (con pensiones incluidas), en una economía dolarizada, está por encima del límite deseado del 1%.
f) Los ingresos tributarios con relación al PIB, están por debajo del 17% recomendado, así como debajo de la mayoría de países latinoamericanos.

RECOMENDACIONES PARA LA POLÍTICA DE ENDEUDAMIENTO PÚBLICO DEL SPNF

OBJETIVO PRINCIPAL:
Satisfacer las necesidades de financiamiento del Sector Público no Financiero SPNF para la dotación de bienes públicos esenciales para la población y el fortalecimiento de la productividad nacional.

DESTINO:
Inversión Pública para la ejecución de proyectos con rentabilidad social aceptable y que mejore la productividad nacional, así como para la refinanciación de la deuda. No para cubrir gastos corrientes.

ADMINISTRACION: Prudente y responsable, conforme a los lineamientos fundamentales siguientes:

1. Mantener niveles prudenciales de endeudamiento dentro de los parámetros siguientes: servicio de la deuda /ingresos corrientes, no mayor del 25%; inversión social total / ingresos corrientes, no menor del 25% y un balance fiscal primario positivo para un nivel de endeudamiento no mayor del 40% del PIB. Todo ello sobre el supuesto de una meta de política fiscal de alcanzar una carga tributaria del 17% del PIB en el 2010.
2. Mantener adecuadamente la emisión de LETES ( en el corto plazo) y bonos ( en el largo plazo) para cubrir los déficit temporales de caja y para el pago y refinanciamiento de la deuda en el largo plazo

3. Optimización del costo – riesgo de la cartera de préstamos, privilegiando la deuda de largo plazo, en dólares americanos, en condiciones de tasa de interés fija y cargos por comisiones favorables.

4. Mantener una cobertura adecuada del riesgo de mercado (tasa de interés y tipo de cambio) y del riesgo de refinanciamiento.

5. Realización de operaciones oportunas de recompra y canje de la deuda, de acuerdo a las condiciones y oportunidades del mercado.

6. Refinanciar y reconvertir las deudas para “suavizar” los plazos de vencimiento del capital adeudado y disminuir el riesgo de tasa de interés. Atender especialmente la elevada concentración de pagos de capital en el 2011 y 2023.

7. Constituir fondos especiales con ingresos propios y continuos para financiar proyectos sociales permanentes.

8. Fomentar el desarrollo del mercado de deuda interna y diversificar la tenencia de los bonos.

9. Mantener un nivel aceptable de inversión en la calificación crediticia.

10. Pagar oportunamente las obligaciones contraídas.
11. Mantener un estricto control y seguimiento sobre la ejecución de los proyectos a fin de hacer un uso eficiente y eficaz de los recursos y minimizar los costos financieros.

RECOMENDACIONES GENERALES
PARA UNA NUEVA ESTRATEGIA FISCAL

1. Saneamiento del gasto público aprobado y en vías de ejecución. Los contribuyentes tienen el derecho de exigir a las autoridades una orientación y manejo del gasto público estrictamente justo, económicamente eficiente y técnicamente eficaz; con mecanismos claros de rendición de cuentas y participación ciudadana.
2. Realizar las reformas necesarias para dar una solución alternativa integral para resolver la deuda previsional de alrededor de $9,000 millones, provocada por el cambio en el Sistema de Pensiones; sin que esto conlleve restar beneficios y violar derechos a los afiliados y jubilados.
3. Adopción de una política de endeudamiento público, sostenible y orientada al desarrollo económico y social, tal como se propone en el presente informe técnico.
4. Revisar y readecuar los subsidios que otorga el Estado. Esto con el fin de que los beneficios lleguen efectivamente a los sectores objetivo deseados y no se desvíen hacia otros sectores que se lucran de ellos.
5. Realizar una reforma fiscal concertada con distintos sectores políticos, económicos y sociales para aumentar la carga tributaria y llevarla a niveles del 17% del PIB en los próximos cinco años. Ello con el objeto de poder financiar el déficit social del país, llegando a niveles de inversión social del 4.5% del PIB en los próximos cinco años.
6. Constituir un fondo de amortización especial de pensiones para revaluar periódicamente las pensiones de los trabajadores del sistema público y de los certificados de traspaso de los afiliados del Sistema de Ahorro para Pensiones, conforme a la inflación anual. El fondo debe constituirse con recursos determinados en el presupuesto general de la nación.
7. Fortalecer el desarrollo y la autonomía municipal mediante la creación de un nuevo sistema de tributación y la modernización catastral, que le permita obtener mayores recursos al municipio y se reduzca sustantivamente la dependencia financiera con el gobierno central.
8. Que las instituciones autónomas descentralizadas y los consejos municipales, bajo ciertos requisitos y normas claras, puedan emitir deuda pública en el mercado de capitales, para financiar proyectos autofinanciables, que contribuyan al desarrollo económico y social del país y de las comunidades.
9. Realizar las reformas necesarias para desarrollar el mercado de valores, a fin de darle mayor dinamismo a los mercados de deuda interna, accionario y de dinero, facilitando la participación de pequeños y medianos inversionistas.

REFLEXIONES FINALES

Es muy importante para el análisis sobre el desempeño de la economía prestar una especial atención a la sostenibilidad del déficit de cuenta corriente en el país, especialmente por su estrecha relación con la permanente acumulación de deuda externa, con el incremento del déficit comercial, la insuficiencia de las remesas familiares para cubrir el déficit comercial y el mantenimiento de un déficit fiscal dentro de una economía dolarizada.

La cuenta corriente será sostenible en el tiempo si se mantiene un equilibrio entre el valor presente de los gastos futuros con el valor presente de los productos futuros. La deuda crece por el déficit de cuenta corriente y el desempeño interno de la economía. Si de acuerdo a las proyecciones del BCR para el 2006 se estima un déficit de la cuenta corriente del 3.7% del PIB, para ser sostenible se tendría que crecer a tasas anuales del PIB superiores al 5%. Esto representa un serio desequilibrio que debe ser atendido urgentemente, ya que las remesas familiares alivian la brecha pero no la eliminan. Por tanto hay que realizar esfuerzos para controlar el nivel de entendimiento público, aumentar el ahorro interno y sobre todo dinamizar la economía para crecer a tasas superiores al 4%.

La principal preocupación y el énfasis de la nueva estrategia fiscal propuesta, es que los pagos generados por la deuda externa no afecten ni deterioren el bienestar y la calidad de vida de los salvadoreños y salvadoreñas en el mediano y largo plazo. Siendo lo recomendable mantener saldos de deuda pública consecuentes con el balance (déficit o superávit) fiscal primario. El Ministerio de Hacienda ha estimado un déficit fiscal primario (sin intereses y con pensiones) para el 2006, de $ 114.9 millones, lo que equivale al 0.6% del PIB nominal estimado. Esta condición llevaría a niveles recomendados el saldo de la deuda del orden del 31% del PIB, para una tasa real de interés estimada del 5.5% y una tasa de crecimiento de la economía en términos reales del 3.5%, para un nivel de inflación del 3.5%.

San Salvador, 19 de abril de 2006

José Ricardo Perdomo Roberto Rubio

José Antonio Basagoitia William Pleitez

INFORME PRELIMINAR DE LA COMISIÓN TÉCNICA PARA LA POLÍTICA FISCAL EN EL SALVADOR

INFORME PRELIMINAR DE LA COMISIÓN TÉCNICA PARA LA POLÍTICA FISCAL
EN EL SALVADOR