Carlos Acevedo fue presidente del Banco Central de Reserva (BCR) durante los primeros cuatro años del gobierno de Mauricio Funes. Cuando llegó al cargo, en 2009, se enteró del maquillaje de las cifras con que se calcula el tamaño de la economía. Esa alteración llevaba al menos unos dos años, y él lo informó al Fondo Monetario Internacional, dice. 'Yo se los dije cuando llegué en 2009 al BCR: está este problema. ¿Cómo?, me dijeron. El BCR se los había ocultado como por dos o tres años', cuenta.
Aunque El Salvador arrastra un problema de origen, que es medir la economía con estándares obsoletos (dictados por Naciones Unidas en 1968), Acevedo está convencido de que en la administración Saca detectaron una gran diferencia entre el Producto Interno Bruto real y el oficial. Y optaron por callarlo y por manipular 'burdamente' cifras como las del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
Cree que revelar el verdadero estado de la economía encarecería la colocación de deuda y la adquisición de recursos en el mercado internacional. 'Las calificadoras de riesgo te van a decir: ‘No, tu deuda es del 72% del PIB, no del 62%’. Te acribillan. Esas son las consecuencias. Tiene sentido que un gobierno tenga miedo de soltar esas estadísticas'.
El FMI, en una misión de mayo de 2016 invitado por el gobierno, determinó que el PIB es 14.4% menor que el reportado por el gobierno salvadoreño. Acevedo asegura que este hallazgo es consistente con las estimaciones que encontró cuando llegó al BCR en 2009, y esboza algunas interpretaciones sobre las conclusiones del FMI, las cuales critican severamente las deficiencias del actual sistema de cuentas nacionales. Acevedo se excusa por no haber revelado las verdaderas estadísticas. Dice haberse comprometido a darlas a conocer cuando estuvieran listas. Acevedo dejó el cargo en abril de 2013, los técnicos de la institución habían calculado el PIB del año 2005 y 2006. Hacía falta que corrigieran el PIB de los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012.
El actual presidente del BCR Óscar Cabrera dijo el 17 de agosto, durante la rendición de cuentas de la institución, que dará a conocer las estadísticas corregidas del PIB en diciembre de 2016. Acevedo dice tener sus reservas sobre la publicación de la nueva serie del PIB, porque dice que debe considerarse la variable política. 'Cuando fue Saca el presidente, dijo no; cuando fue Funes, dijo no', resume Acevedo.
En el informe del FMI sobre el PIB sobredimensionado se alude a un 'sistema de cuentas nacionales' (SCN). ¿Puede explicarnos qué es el SCN?
Los países se rigen por estándares que establecen Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. El SCN es un conjunto de normas que se establecen en cierto momento y que los países van actualizando con mucha distancia entre un año y otro. Una buena parte de los países del mundo, los más avanzados, están moviendo sus cuentas nacionales con base en los estándares SCN de 2008, pero la gran mayoría de países en el mundo tiene sus sistemas en base al SCN 1993. El Salvador es el único país en América Latina -no sé si en el mundo- que continúa con un sistema de cuentas basado en un SCN (una metodología) de 1968. Cuando el Banco Central reporta que el PIB creció 2.5 %, todo eso es con base en los estándares SCN del año 1968.
Alguien me lo dijo así: es una especie de manual de Naciones Unidas emitido en 1968 que sigue usando en El Salvador.
Exactamente. Hasta Haití actualizó a la metodología emitida en 1993. En América Latina casi todos están en 1993, pero Chile y México ya se están moviendo a 2008. El Banco Central de El Salvador algunas cosas ya las está calculando con los estándares de 2008, pero nuestro SCN está basado en el SCN 1968. En 2005, el BCR inició el proceso de migración de las cuentas nacionales del SCN 1968 al SCN 1993. Eso suponía que se debía tomar un año base, un año de inicio. En el caso de El Salvador, aunque el SCN que se usa es el de 1968, el año de inicio es 1990. El año base no tiene que ver con el SCN, pues este lo que te dice es el momento en el que Naciones Unidas actualizó los estándares, pero de ahí cada país agarra el año base que quiere. Para agarrar un año base tienes que escoger un año que tiene estabilidad en cierto sentido. Si agarras un año en el que hubo una gran sequía o una crisis global o un terremoto, eso no sirve.
¿Cómo se escoge el año base?
El trabajo estadístico que tenés que hacer para agarrar un año base es bien fuerte. Por eso se hace un censo especial, las muestras se hacen más grandes para que tengan más representatividad. Necesitás buenos cimientos porque es tu año base. Todo ese trabajo hizo el Banco Central. Cuando el BCR hizo sus primeras estimaciones, un PIB con año base 2005, se encontró con que el PIB que le salía para 2005 -siguiendo estándares del manual SCN 1993- era más de 20 % más bajo que el que estaban reportando para 2005.
El PIB estaba sobreestimado.
Sí. Se dieron cuenta de que todas las cifras reportadas estaban sobreestimadas. Mi interpretación es que ahí el Banco Central entró en pánico. Me refiero a la directiva. Decidieron que no podían salir y decir que el PIB era 20 % más bajo, que la producción era 20 % más baja.
¿Por qué cree que la administración Saca decidió no salir con las cifras corregidas?
Creo que el Banco se 'freakeó'. Pero no se trata de calcular solo 2005, sino que debes calcular toda la serie, tanto el PIB para los años 2006, 2007, 2008, 2009 como para atrás, retropolar, porque por ejemplo un investigador cuando quiera una serie larga de cifras puede que necesite las de los años 1990, 1980, 1970, 1960, y no va a querer una cifra que de 2005 para acá está construida con una metodología y de 2005 hacia atrás con otra. No te sirve.
¿Cuáles son las consecuencias de que el PIB esté sobreestimado? Por ejemplo, ¿qué pasa con la deuda como porcentaje del PIB?
Si el PIB es 20 % más bajo y el PIB es denominador en la fórmula deuda/PIB, entonces, una deuda del 50 % te sube al 60 %. Una deuda de 60 % te sube a 70 %, pero también el déficit fiscal. Un déficit fiscal de 3 % te sube a 4 %, pero también la carga tributaria. Una carga tributaria de 16 % te sube a 19 % o 20 %, que es el cálculo que por ejemplo hace ANEP de que estamos pagando más impuestos porque el PIB es más bajo. Hay un montón de implicaciones.
¿Por qué ha tomado tanto tiempo cambiar de metodología?
Había escasez de personal en el Banco y de presupuesto, pero me parece que el tema principal era el miedo de salir con una cifra que decía que el PIB era menor de lo que habíamos estado reportando. Ahí se detuvo eso. Se empantanó.
¿Qué pasó cuando usted llegó al BCR?
Cuando yo llegué al Banco en 2009, dije 'esta es una cuestión clave. Entonces, retomémosla'. Se destrabó el proceso, pero es un proceso largo. Mientras más te vas rezagando, más complicado es estar trabajando en lo que tenés que reportar con base en el sistema de cuentas vigente y construir la serie con base en el nuevo sistema. El proceso de los cimientos es bien largo: vienen cantidad de consultores, de CEPAL, del FMI... se afinan las cifras. Se revisó 2005 y ya estaba listo 2005. Con los afinamientos que se hicieron –con base en toda la retroalimentación de los consultores- esa caída del PIB era de 22 % más o menos. Ahora esa caída ya ha disminuido como en un 10 %.
¿El gobierno de Saca tenía estimaciones de que el PIB de 2005 era 20 % más pequeño?
Sí.
El FMI dice en un reporte de misión de 2011, anterior a este otro reporte de junio de 2016, que el PIB se debía calcular 20 % a la baja.
El FMI no estaba consciente de este problema. Para que veas la gran sorpresa: el BCR está obligado a dar las estadísticas para las diversas asistencias del FMI, pero ellos no sabían. Yo se los dije cuando llegué en 2009 al BCR: está este problema. ¡¿Cómo?!, me dijeron. El BCR se los había ocultado como por dos o tres años. En sus primeras estimaciones daba un problema de sobreestimación del PIB.
Y durante su gestión, de 2009 a 2013, ¿por qué no se dio a conocer que el PIB se debía calcular 20 % a la baja?
Yo lo informé al FMI y se acordó que no se podía dar los resultados preliminares hasta que no se diera la serie completa. Yo dije varias veces que había un problema de sobreestimación del PIB. Fue una sorpresa. Los primeros sorprendidos fueron el BCR, luego Fusades y otra gente. Empezaron a reaccionar. Nosotros sí lo reportamos, pero como estaba en construcción, solo podías avisar que los resultados preliminares apuntaban a esa dirección.
¿Fue para este informe de 2011 cuando avisó a la misión técnica del FMI?
No. Fue antes. Fue casi cuando yo entré en 2009. Este informe de 2011 no lo recuerdo.
¿En qué fechas lo reportó y qué dijo a los representantes del FMI?
Fue en una conversación informal. En el último año de Saca el jefe de misión del FMI era Alfred Schipke, y cuando entré pasó a ser Mario Garza. En una de las reuniones en un despacho del Banco, les informé. Ellos saltaron y me contestaron que no sabían nada. Ni el jefe de misión ni el nuevo jefe de misión. Los dos estaban sorprendidísimos. Se enteraron en 2009, aunque el BCR ya lo sabía desde por lo menos un par de años antes.
Cuando eligen como año base 2005, ¿qué estadísticas estaba usando el BCR? Porque entonces aún faltaban dos años para hacer el Censo de Población y Vivienda de 2007…
Lo que pasa es que se usa año base 2005. Aunque se comenzó en 2005, cuando llegué al BCR en 2009 todavía no se tenían los datos de 2005. En 2005 se inició el proceso y se eligió los datos de 2005 como los de base. Para que te des cuenta del trabajo estadístico que esto lleva: cuando llegué al BCR en 2009 todavía no sabíamos cuál era la información de 2005 y se sobreestimaba el PIB en un 25 %. El proceso de afinar eso llevó dos o tres años.
¿De dónde provenía la data?
Entre 2005 y 2007 hubo el Censo Económico, el Censo Agropecuario y el Censo de Población y Vivienda. El Censo de Población, que fue en 2007, aunque se inicie en 2005, no lo tenés listo sino hasta 2008 o 2009. Digamos que la base estadística para construir el año base es bastante buena. Hacer los cimientos cuesta, pero una vez los tenés, el proceso ya es más rápido. El año base es el que más cuesta. Cuando yo salí del BCR ya se estaba acabando casi el 2006.
El reporte del FMI menciona como uno de los factores que contribuye a que se sobreestime el PIB que el año base es muy viejo y la metodología tiende a sobreestimar el PIB si no se actualiza el año cada cierto tiempo.
Sí. Si el año base es viejo, cabal, se va distorsionando. ¿Por qué? Así funcionaba el SCN 1968. Acá hay un tema metodológico que no tiene que ver con el BCR sino que la metodología tenía ese problema. Es el caso de Guatemala, que ya tiene SCN 93 y comenzó a hacer la transición en los años en que El Salvador comenzó. Cuando Guatemala cambió a SCN 93, les salió un PIB más chiquito de lo que estaban reportando. Fue un gran desparpajo. Acusaron al BCR de que había estado mintiendo, de que habían estado inflando estadísticas y la sobreestimación era como de 8 %. Era más pequeña que la de El Salvador. Por eso yo creo que el BCR se 'freakeó' cuando se dieron cuenta en 2006 y 2007 de que el PIB era más bajo.
Agreguemos que el censo de población de 2007 registró menos población de la que se tenía proyectada para ese año a partir del censo de 1992.
Más de un millón menos. Cuando se hizo el censo de 2007 se pensaba que había 7.2 millones de personas, pero cuando se hizo el censo resultó que había 6 millones 100 mil personas. Es más de un millón de personas. Si el BCR ha estado calculando el consumo con base en 7.2 millones de personas, obviamente tu consumo va a ser mayor que si lo calculas con base en 6.1 millones de personas. Para mí el principal factor de sobreestimación del PIB era que se trabajaba con una población que estaba sobreestimada. Cuando viene el ajuste al censo, cae la población y tiene que caer el PIB porque tiene que caer el consumo. Hay varios temas. El principal factor para mí es la población.
Otro problema que menciona el FMI y que explica por qué el PIB está inflado es que la actividad agropecuaria está sobreestimada y citan como fuente el Censo Agropecuario de 2007. Llama la atención que cite este censo porque este registró que había 390 mil productores en El Salvador, mientras que el MAG reportaba en 2009, en su memoria de labores, que repartía más de 500 mil paquetes agrícolas.
No sé si se refiere a eso. Durante la administración de Saca, el MAG reportaba cifras burdamente infladas de producción agrícola. Había ciertos roces con el BCR. Si el ministro de Agricultura te reporta que se cultivaron 10 mil manzanas de caña o medio millón, el BCR no puede decir 'no me suena y esto lo voy a corregir'. Podíamos decirle 'yo creo que estás exagerando', pero el MAG se mantuvo en que sus cifras eran verdaderas. Había reportes raros: la agricultura es cíclica y estos ciclos son los de las estaciones, pero había producciones que aumentaban durante todo el año, y aunque era obvio que las cifras eran malas, el BCR no podía corregirlas por su propia cuenta.
El aumento debía reflejarse solo en cierto momento del año.
Eso lo sostengo ante quien sea porque es un tema técnico.
Saca había vendido que su quinquenio iba a ser el quinquenio del agro.
Sí. Lo que te quiero decir es que con las estadísticas del MAG había más que sospechas. No te puedo decir que todas las cifras de todos los años, pero fue una característica de las estadísticas agropecuarias bajo el gobierno de Saca. El ministro de Agricultura de ese tiempo decía que no, que no y que no. En el BCR teníamos la percepción de que había habido una manipulación. No sé qué tan malintencionada. Las cifras que reportaba el MAG de Saca no eran realistas: estaban infladas.
¿Habrá estado relacionado que el número de paquetes sea mayor que el de productores?
No lo sé. Lo que recuerdo es que la principal razón por la que renunció el primer ministro de Agricultura del gobierno de Funes, Manuel Sevilla, fue precisamente esa. Dijo que estaba recibiendo presiones de Casa Presidencial en el caso de la distribución de los paquetes agrícolas y según lo que recuerdo lo que se estaba diciendo era que en lugar de repartir paquetes en función de criterios técnicos se le estaba forzando desde Casa Presidencial a repartirlos con base en cuotas políticas y con criterios políticos. Él publicó una carta y ese fue el motivo de su renuncia. Sabía que había presiones pero jamás pensé que iban a venir de Casa Presidencial. Funes, como siempre, salió descartando la opinión de Sevilla. Es consistente con lo que me estás diciendo. Si el censo dice hay tantos productores y se reparte más paquetes agrícolas de la cuenta… ¿qué significa eso? Puede ser consistente con las razones por las que Sevilla renunció.
El FMI también pidió al BCR que rehiciera sus estimaciones sobre el stock de viviendas, que estaban todas malas.
La conclusión es que el punto de partida era mucho más alto que en el Censo de Población de 2007. Ahí está otra vez el tema. Si estás pensando que hay un millón de personas más, vas a estimar que el stock de vivieda es mucho más alto y por tanto vas a estar sobreestimando el valor agregado. El BCR no recogía bien estos detalles. Esto es parte de los ajustes que tendrían que hacer antes de publicar la nueva serie.
El comercio depende de la actividad agrícola y la actividad manufacturera. La agrícola está sobreestimada y el valor agregado de las manufacturas está sobreestimado en un 70 %. El reporte dice que si estos dos están mal, está mal la estimación del volumen de comercio. ¿Qué tan mal ha andado el BCR?
Mi impresión es que el BCR está consciente del problema, pero si no tenés la información, ese es un problema. Y ha sido un problema crónico. Hay sectores que son tremendamente concentrados, como el de la cerveza. Si La Constancia no te da los datos, ¿qué hacés? Si las telefónicas no te los dan, ¿qué haces? Entonces la práctica aquí ha sido que históricamente no te dan los datos, y el BCR insiste y no se los dan. Por eso en la reforma de ley le dimos potestad al BCR de poner una multa que les duela. Por eso es que los países desarrollados pueden dar buenas cifras de PIB, porque tienen herramientas para obtener la información. Aquí no. El BCR sabe que debe incluir cierta información y no la incluye, pero es porque no la tiene.
¿El FMI aplicó al BCR una cláusula de las Normas Especiales para la Divulgación de Datos para obligarlo a divulgar información sobre el PIB?
No, porque esa cláusula se aplica cuando ya tenés la serie establecida. Si ahora el BCR ya tuviera el sistema de cuentas en base al SCN 93 entonces debe mantener esos estándares. Desde el punto de vista legal, no había obligación de informar, pero desde el sentido común tenían que haberle dicho al FMI.
¿En 2005 la administración Saca debió informar?
No, 2005 no. Porque todavía estaban comenzando, pero ya tipo 2008… sin duda ya el BCR sabía que había problemas de mal cálculo del PIB. Debían darlo a conocer no porque las normas los obligaran a eso, sino por sentido común. Es como que a tu hijo le prestés el carro, lo choca en la noche, regresa a la casa y no te dice que lo chocó. Vos cuando llegás ves el carro chocado.
¿Qué consecuencias puede tener la divulgación de una nueva serie con un PIB más pequeño?
Primero, la economía sería como 10 % más pequeña. Las calificadoras de riesgo te van a decir: 'No, tu deuda es del 72 % del PIB, no del 62 % del PIB'. Te acribillan. Esas son las consecuencias. Tiene sentido que un gobierno tenga miedo de soltar esas estadísticas. Como le pasó a Guatemala, y eso que el ajuste era menor que el de El Salvador.
¿La colocación de bonos se hace más cara?
Todo se ve afectado. Las calificadoras no te consideran. No es que por ajustar el PIB el país esté más endeudado. El nivel de endeudamiento es el mismo y la capacidad de pago es la misma, pero eso no lo entienden los mercados. Las calificadoras no van a modificar sus criterios. Lo que cambian son las percepciones. La percepción es que ahora somos más pobres. El PIB per cápita, por ejemplo, cae. En lugar de tener un PIB per cápita de más de 4 mil dólares por persona, con el nuevo PIB te baja a 3 mil 500. Contablemente somos un país más pobre. En la percepción, en la manera de medirlo, lo somos.
¿Corregir la forma en la que se calcula el PIB puede afectar decisiones como la elaboración de un presupuesto general de la nación?
Debería. La verdad es que aunque no nos hace más pobres ni más ricos ni más endeudados, en la medida en que se transparentan estas cosas es razonable que se llegue a un cambio de decisiones. Si yo creo que mi nivel de azúcar es 100, y ese nivel está bien, pero ahora resulta que lo estaba midiendo mal y que en realidad es 150, entonces, mi nivel de azúcar no va a cambiar, pero debo cambiar mi actitud respecto a la dieta, porque estaba engañado y sí tengo problemas de azúcar. Es algo parecido acá. La deuda sube como porcentaje del PIB. Como lo estás sincerando, si tu nivel deuda-PIB es mayor, tenés que tomar medidas más drásticas de ajustes fiscal. Es razonable que haya cambios en las decisiones políticas.
¿Cree que la decisión de no cambiar la serie pudo haber sido tomada por Hacienda para poder sobreestimar ingresos y tener cada año un presupuesto más grande?
No. No creo. Como te digo, en el caso de Saca, a mí no me consta. Pero en el caso de Saca mi interpretación es que se asustaron y mejor ya no lo revelaron. No creo que haya sido una indicación de Hacienda sino del BCR. No lo sé. En el caso nuestro, el problema era que estaba en construcción. Estábamos arreglando todo esto. En público dije varias veces que calculábamos mal el PIB. No lo publiqué porque no podía salir con una serie que no tenía. Si ya se tiene la serie, para mí la verdad siempre es buena. Si ese es el dato, hay que dárselo a la gente. Estar ocultando información nunca ha sido algo que uno deba hacer.
Cuando menciona las medidas drásticas de ajuste fiscal, se refiere a las mencionadas en el IV Artículo de Consulta del FMI, como el IVA...
Si el nivel de deuda PIB es 'x' y resulta que con el PIB bien medido es todavía más grave, los ajustes deben ser más fuertes, es lógico, pero lo del IVA es otro tema. ¿Cómo llevar a cabo el ajuste?
¿Debe aumentarse la tributación?
Creo que debe hacerse el doble ajuste. Ajustar usando el ingreso nacional disponible. Así las cosas quedan más o menos como estaban. Estamos haciendo el ajuste pensando que el ingreso nos lo da el PIB, cuando el ingreso nos lo da el ingreso nacional disponible. Hacemos ajuste fiscal pensando que no tenemos 4 mil millones de ingresos en remesas y sí las tenemos. Las políticas públicas y fiscales no deberían ser diferentes a las que ya tenemos.
