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La tregua entre pandillas o el Estado en conflicto con la ley

José Luis Sanz
El Faro / Publicado el 4 de Marzo de 2013
Las dificultades que la Ley de Proscripción de Pandillas pone a la reinserción de pandilleros abren un dilema que el gobierno ha esquivado desde hace un año: ¿Son legales las acciones que posibilitaron y mantienen la tregua? El ministro de Seguridad niega actuar ilegalmente, pero alcaldes, oficiales policiales y él mismo han sido parte de un proceso en que los pandilleros han podido evitar la captura que prescribe la ley.

“No perseguimos a los miembros de pandillas porque sean de pandillas, porque vistan diferente... ¿cómo nos va a gustar perseguir a nuestros jóvenes involucrados en pandillas?” La frase es del ministro de Justicia y Seguridad, David Munguía Payés. La pronunció el martes 22 de enero frente a decenas de miembros de la Mara Salvatrucha y del Barrio 18, en la plaza municipal de Ilopango, durante el lanzamiento del primer municipio Libre de Violencia -o municipio santuario, como lo bautizaron inicialmente los mediadores-. Munguía Payés respondía con esas palabras al compromiso de los pandilleros de no asesinar ni cometer otros delitos en ese municipio. Era una declaración de paz. Y era, además, en boca de un ministro, un desafío a la ley vigente.

La ley de proscripción de pandillas, aprobada con los votos de los diputados de todas las fracciones legislativas el 1 de septiembre de 2010, establece explícitamente que la Mara Salvatrucha y el Barrio 18, entre otras pandillas, son organizaciones criminales, y que por tanto la mera pertenencia a cualquiera de estos grupos constituye un delito con penas de entre 4 y 10 años de cárcel. Aun en el caso de que no haya cometido ningún asesinato, robo o secuestro, ninguna extorsión, ni un hurto, todo pandillero debe, por ley, ser perseguido, detenido y juzgado. Es un tratamiento jurídico similar al que se da en otros países a poderosos grupos mafiosos o a organizaciones terroristas.

A pesar de ello, el ministro Munguía Payés ha insistido públicamente en la idea de que los pandilleros no deben ser perseguidos por el simple hecho de serlo, en una postura similar a la que en su momento defendieron quienes se oponían a la ley de proscripción. El 21 de febrero, en la conferencia de prensa de lanzamiento de la recién creada Unidad Antipandillas de la Fiscalía General de la República (FGR), afirmó ante una veintena de periodistas y sentado junto al fiscal general, Luis Martínez, la idea proclamada en Ilopango: “Hemos dicho que no perseguimos a las personas, no perseguimos a los pandilleros porque andan tatuados o visten de manera diferente a la mayor parte de los ciudadanos. Ellos pueden vivir así el tiempo que quieran; lo que no pueden hacer en este país es cometer delitos: en la medida en que cometan delitos los vamos a perseguir".

De nuevo, el funcionario diferenciaba entre la pertenencia a una pandilla y la comisión de delitos. Cuando se le recordó que esa idea choca con la legislación actual, Munguía Payés intentó enmendar: “No debemos confundir las cosas. Yo he dicho que si una persona está tatuada no necesariamente tiene que pertenecer a la pandilla... Diferente es si perteneces a una pandilla, porque eso choca con la ley de proscripción”.

Estas afirmaciones del ministro son más que palabras. Desde enero en los municipios Libres de Violencia se hace omisión de facto de la Ley de Proscripción. Alcaldes, oficiales de Policía, funcionarios de la alcaldía, se reúnen constantemente con miembros de pandillas para coordinar con ellos los primeros programas piloto de reinserción laboral, actos en los que los pandilleros dialogan con la comunidad o actividades de borrado de grafitos. En estas reuniones, lejos de presunciones o clandestinidades, los pandilleros se identifican a sí mismos como lo que son: líderes de sus clicas y representantes autorizados de la Mara Salvatrucha y del Barrio 18. La promesa de permitir la libre circulación de personas, hecha por los pandilleros en estos municipios, es de doble vía.

Quizá el caso más claro sea el del alcalde de Ilopango, Salvador Ruano, del partido Arena, que ha admitido que, como parte de sus políticas de prevención de violencia y de reinserción, ha contratado desde mayo de 2012 a pequeños grupos de pandilleros para tareas de recarpeteo de calles o de mitigación de riesgos ante lluvias, y les ha remunerado con fondos municipales. Estas acciones parecen chocar frontalmente con el restrictivo artículo 2 de la Ley de proscripción, que reza: ”Cualquier acto jurídico que (…) realicen estos grupos por medio de sus integrantes u otras personas serán ilícitos, y por lo tanto acarrearán responsabilidades penales, civiles y administrativas correspondientes para sus promotores, creadores, organizadores, (…) colaboradores, financistas...”

Su audacia política encaja sin embargo con el contexto actual de la tregua y está lejos de traer consecuencias penales al alcalde Ruano. Por el contrario, la posible imitación de esta práctica -la contratación de pandilleros para ciertos trabajos comunitarios- está entre los objetivos acordados por un total de 21 alcaldes, entre los que están el de Santa Tecla, que es candidato a la vicepresidencia por el partido en el gobierno, el FMLN, y la de Antiguo Cuscatlán, presidenta de la Corporación de Municipalidades. Además, está el de San Salvador, candidato a presidente por Arena, dentro de la agenda de actuación del Gabinete Metropolitano de Prevención, creado por ellos a inicios de febrero bajo el auspicio del viceministro de Seguridad, Douglas Moreno.

Munguía Payés repite constantemente que las pandillas siguen siendo, pese a la tregua, las principales generadoras de violencia en El Salvador y las responsabiliza de al menos la mitad de los entre 5 y 6 homicidios diarios que todavía se cometen en el país -antes de la negociación eran 14 diarios-. Asegura por ello que en los municipios santuario “no se va a dejar de perseguir el crimen”. Pero es evidente que el Ejecutivo ha abierto de forma callada a las pandillas ciertos espacios de moratoria.

Las necesidades estratégicas no saben de leyes

Desde sus primeras expresiones en marzo de 2012, el proceso de negociación con las pandillas ha alterado drásticamente la lógica política del gabinete de seguridad y mantiene desde hace un año ciertas actuaciones gubernamentales en un limbo jurídico, si no en el ámbito de lo ilegal. Por ejemplo, a varias de las conferencias de prensa conjuntas ofrecidas por los líderes de la MS-13 y la 18 desde el interior de recintos carcelarios asistieron, con permiso de las autoridades, pandilleros activos de ambas pandillas que al término de la reunión abandonaron el centro penal y regresaron a las calles. Así sucesió en el encuentro que se celebró en la cárcel de Mariona el 12 de julio de 2012 en presencia del secretario general de la OEA, José Miguel Insulza. Algunos de los invitados eran miembros de la MS-13 y la 18 que actúan como enlace entre las cúpulas pandilleriles encarceladas y sus principales clicas, y que mantienen interlocución constante con los mediadores de la tregua, Raúl Mijango y Fabio Colindres.

Del mismo modo, al día siguiente a aquella reunión con Insulza, para hacer posible que las pandillas entregaran en la plaza Gerardo Barrios de San Salvador cerca de 80 armas de fuego a las autoridades como promesa simbólica de un mayor desarme, se dispuso un cordón policial que custodió el perímetro del lugar y que se mantuvo en sus posiciones, sin hacer detenciones, cuando pandilleros encapuchados llegaron en un pick up y descargaron frente a todos las armas a entregar. El secretario de seguridad multidimensional de la OEA, Adam Blackwell, ha confirmado que la ausencia de policía aquel día en la plaza estaba planeada, y ha destacado la enorme complicación de coordinar aquel acto. Una evidencia de que aquella entrega de armas se efectuó fuera del marco legal es que el pasado 17 de enero la Asamblea Legislativa aprobó una ley transitoria para amparar nuevas acciones de desarme durante los próximos meses, y que la OEA y los mediadores decidieron aplazar cualquier nueva entrega de armas hasta que esa ley entre en vigor.

Henry Campos, que fue viceministro de Seguridad hasta la llegada de Munguía Payés al Ministerio y dirigió la elaboración de la Ley de Proscripción, advierte que actuaciones como estas no solo contradicen el texto de 2010, sino también la normativa penal general sobre asociaciones ilícitas.

“Si la Policía y el propio Fiscal deciden de facto excluir a los miembros de pandillas del delito de asociación ilícita, si conociendo una actividad que constituye delito no actúan, habrá responsabilidades penales para la Policía y la Fiscalía”, dice. “Siempre que los jueces llegasen a considerar que la actuación policial y fiscal está fuera de la ley, claro”.

Cuando el 21 de febrero se le preguntó al fiscal general Luis Martínez, por el aparente choque entre las acciones en los municipios Libres de Violencia y la ley, eludió el tema y se limitó a señalar que lo impostante para la Fiscalía “es que exista un marco de legislación” que le ayude a hacer mejor su trabajo, y que la Ley de Proscripción les permite hacer “capturas selectivas”.

Campos añade: “Se ha creado una situación particular: la parte que responde a los contactos y posibles negociaciones debe tener un respaldo jurídico”, y dice que ninguna negociación que haya emprendido directa o indirectamente el Estado con las pandillas tiene asidero jurídico, ya que solo la Fiscalía tiene, por ley, atribuciones para negociar con un delincuente ciertos beneficios o incluso su sobreseimiento a cambio de la colaboración con la justicia. “Y lo que se decida hacer en un futuro requiere otro respaldo jurídico específico para las personas dispuestas a involucrarse en programas del gobierno para rehabilitarse.”

Ninguna fuerza política ni organización cívica en El Salvador ha señalado durante el último año la falta de ese marco legal, aunque sí ha habido críticas aisladas a la falta de institucionalización de la tregua. Sin embargo, ahora que el Ejecutivo y otros actores estatales están intentando reencauzarla hacia políticas formales de prevención y reinserción, el choque jurídico se hace más visible.

El viceministro Moreno, responsable de la estrategia gubernamental de prevención y reinserción, y la persona que está coordinando la estrategia de respuesta a las demandas hechas por las pandillas al gobierno como parte de su negociación, en lo referente a oportunidades laborales y mejoras penitenciarias, reconoce que proyectos como la creación de parques de reinserción en los que en un régimen de exención de impuestos ciertas empresas emplearían a pandilleros en fase de rehabilitación, son imposibles de ejecutar si no hay cambios en la ley. “Sí, es un obstáculo”, dice de la Ley de Proscripción de Pandillas. “Cuando se aprobó, quedó establecer una salida para la rehabilitación. Necesitamos profundizar en ese tema.”

El mismo David Munguía Payés lo admite: “La Ley de Proscripción de Pandillas es un instrumento útil. No obstante, nos está generando un problema en el marco estratégico. Estamos teniendo problemas porque esa ley nos obliga a capturar a cualquier miembro de la pandilla, y si hay voluntad de algún miembro de la pandilla de reconvertirse y participar en planes de rehabilitación, la ley nos cierra las puertas.”

La prohibición expresa de las pandillas y por tanto de la pertenencia a estas inició en El Salvador en octubre de 2003, en los últimos coletazos del gobierno de Francisco Flores, con la Ley para el Combate de las Actividades Delincuenciales de Grupos o Asociaciones Ilícitas Especiales, conocida coloquialmente como ley antimaras, que fue declarada inconstitucional un año después aunque se reencarnó en un texto similar aprobado de nuevo por la Asamblea y que mantuvo su vigencia hasta 2004. El sucesor de Flores en la presidencia, Antonio Saca, que según líderes de la Mara Salvatrucha intentó negociar con las pandillas -sin suerte- un acuerdo para reducir los homicidios similar al logrado por el actual gobierno, impulsó en 2006 una norma similar a la de Flores, la Ley Contra el Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja. El gobierno de Mauricio Funes no tenía en sus planes iniciales lanzar ninguna ley de este tipo, pero la quema de un microbús con pasajeros dentro ocurrida en julio de 2010 causó un primer viraje en su estrategia y derivó en la Ley de Proscripción actual.

Desde el inicio de la negociación con este gobierno, los líderes de la MS-13 y la 18 han pedido la derogación de esta ley, y en diciembre de 2012 los negociadores Raúl Mijango y Fabio Colindres solicitaron formalmente a la Asamblea “derogar o reformar” cualquier artículo o norma que obstaculizara la tregua, rebautizada en ese momento como “proceso de paz”. Tres meses después, la Comisión de Seguridad ni siquiera ha discutido el asunto.

La solución que nadie quiso en 2010

Varios juristas rechazan la posibilidad de derogar la ley contra la que está chocando la tregua. Campos, que la impulsó, dice que, efectivamente, la Ley de Proscripción impide que se puedan establecer relaciones políticas o institucionales que den de alguna manera reconocimiento a estas agrupaciones, pero advierte que aunque se derogara esta, hay otras disposiciones en el Código Penal que impiden las asociaciones ilícitas y tendrían similar efecto.

“Si quitas todas las leyes que proscriben a las pandillas, abres el espacio para que queden en la impunidad otras agrupaciones ilícitas. Es difícil que la Asamblea Legislativa vaya a optar por ese camino”, dice.

Pedro Cruz, que fue jefe de la Unidad de Delitos Especiales de la Fiscalía y asesor jurídico del Instituto de Derechos Humanos de la UCA (IDHUCA), es más rotundo: “Derogar sería un disparate. La confianza es un proceso y los pequeños pasos que han dado las pandillas no pueden desmontar el andamiaje legal del Estado. Además, el accionar criminal sigue siendo una de las actividades naturales de la pandilla. Es una estructura que todavía comete delitos. Menos, pero los comete. Esto es un proceso y cuando en su esencia las pandillas no cometan delitos no habrá por qué proscribirlas, pero mientras lo hagan...”

Francisco Bertrand Galindo, que durante el gobierno de Francisco Flores fue primero ministro de Gobernación a cargo de la seguridad pública y después el Secretario Jurídico responsable de defender la primera ley antimaras, admite que aquel texto de 2003 “tenía fallos”, y lo atribuye a la “profunda incomprensión del fenómeno de las pandillas por parte de las autoridades” de la época, y a que la influencia que los intereses político electorales de Francisco Flores precipitaron su elaboración y aprobación. Sin embargo, defiende el espíritu de aquella norma: “La proscripción debe seguir”, dice. “Mi teoría era y es que si clandestinizas a la pandilla le dificultas que se nutra de su base social”.

Tampoco los diputados Benito Lara, del FMLN, y Ernesto Angulo, de Arena, representantes de sus partidos en la Comisión de Seguridad de la Asamblea, apoyan la posibilidad de derogar la Ley de Proscripción. Junto con Campos y Cruz, los dos diputados defienden un camino alterno ya contemplado, de hecho, en el artículo 10 de la misma ley: la elaboración de una “normativa especial” que establezca “las condiciones de retiro o deserción y rehabilitación” de los miembros de las agrupaciones proscritas, en este caso las pandillas.

“Nuestra postura, como partido, es que no se trata de derogar la ley sino de aprovechar que esta misma establece la necesidad de crear otro cuerpo de ley que tiene que ver con la rehabilitación y el trato a todos aquellos o aquellas que de forma voluntaria quieran dejar de delinquir”, afirma Lara.

Angulo le acuerpa: “No podés derogar una ley por exigencia de grupos ilegales”, dice. “Arena no apoyará una derogatoria. No nos podemos poner a derogar leyes por una tregua que sigue en una oscuridad total. Les dijimos que lo más que nosotros podríamos hacer era apoyar una ley de rahabilitación como la que se cita en el artículo 10.”

En 2010, siendo todavía ministro de Seguridad Manuel Melgar, el equipo de Henry Campos llegó a elaborar un borrador de Ley Especial de Retiro y Rehabilitación de Miembros de Pandillas y Grupos de Naturaleza Criminal, pero este nunca llegó siquiera a la Asamblea Legislativa. “Las condiciones políticas no estaban, ni siquiera para discutirla”, dice Lara. “Recuerda que la ley de 2010 fue fruto de los incidentes de Mejicanos, y por los niveles de violencia medio mundo estaba en contra de dar una oportunidad a los jóvenes. Hoy, en cambio, estamos en otro proceso.”

Un proceso, el de la negociación y la tregua, impulsado por el mismo ministro Munguía Payés, que a diferencia de lo que hizo su antecesor, asegura que impulsará desde su cargo la ley especial: ”Hemos encontrado el artículo 9 de la ley (el ministro se refería al artículo 10) y estamos iniciando algún trabajo para activarlo y abrir la oportunidad a aquellas personas que han estado involucradas en pandillas para que puedan acceder a programas de rehabilitación.”

El borrador de 2010, sin embargo, podría no encajar hoy. La ley diseñada por Henry Campos iba dirigida expresamente a expandilleros, establecía un proceso de selección individual de casos y programas obligatorios de remoción de tatuajes. La tregua actual la lideran las pandillas como grupo organizado, y sus líderes se han mostrado muy sensibles al ser cuestionados por la posibilidad de disolverse como organizaciones o la posibilidad de que alguien abandone sus filas. Según la concepción actual de las pandillas, sus integrantes se pueden calmar, dejar la violencia, pero no salir el grupo.

Benito Lara admite esa diferencia respecto a lo que se contemplaba en 2010: “El elemento de la tregua no estaba presente cuando se aprobó esa ley. Ignorar eso y tomarla como estaba sería un total fracaso. Es más: sería complicar un proceso que ya está”, dice. “Nos guste o no nos guste, una ley como la que se propone debe contemplar no solo cómo se sale de las pandillas, sino incluir a los pandilleros activos. Al fin y al cabo ellos son los que han generado el nuevo escenario, no te podés abstraer de eso. Así está el fenómeno y sobre esa realidad hay que actuar.”

De momento no ha llegado ningún nuevo borrador o anteproyecto de ley a la mesa de la Comisión de Seguridad de la Asamblea. “Todavía no ha habido ninguna propuesta del gobierno, ni de los negociadores. Nada”, dice Ernesto Angulo. Parece que aunque hay un aparente acuerdo sobre el camino a tomar, la legalización de las políticas de respaldo a la tregua que ya están en marcha será lenta. Que los proyectos piloto de reinserción seguirán durante un buen tiempo desarrollándose a la sombra de la ilegalidad, con la Fiscalía, como ocurre en los municipios santuario, mirando hacia otro lado.

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