En 2004 ocho jefes de Estado de los países que constituyen el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) acordaron una serie de reformas al estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) para hacer explícita la intención con que este tribunal regional había sido creado en 1991, que dejaba por fuera la posibilidad de que la Corte conociera demandas entre órganos de Estado de los países afiliados.
Fueron Ricardo Maduro, de Honduras; Óscar Berger, de Guatemala; Abel Pacheco, de Costa Rica; Enrique Bolaños, de Nicaragua; Samuel Lewis Navarro, de Panamá; Carlos Morales, de República Dominicana; Moisés Cal, de Belice, y Elías Antonio Saca, de El Salvador, quienes reunidos en San Salvador el 15 de diciembre de 2004 en una cumbre del SICA firmaron un convenio de reformas al Estatuto de la Corte Centroamericana para evitar precisamente malas interpretaciones en cuanto a la competencia de la Corte, basándose en la intención con que había sido fundado el organismo.
Esta intención consta en el documento 'Exposición de motivos' para crear la Corte, y quedó plasmada en el capítulo de los estatutos de la CCJ referido al área de competencia del tribunal. A pesar de eso, el mes pasado la Corte admitió una demanda de la Asamblea Legislativa salvadoreña contra el Órgano Judicial de El Salvador, después de que los legisladores se negaran a acatar una sentencia de inconstitucionalidad.
Una de las reformas acordadas en aquella reunión de presidentes fue al artículo 22 literal F del Estatuto. “Conocer y resolver a solicitud del agraviado cuando de hecho no se respeten los fallos judiciales, dictados en la aplicación del Derecho de Integración”, dice la propuesta de reforma acordada por los jefes de Estado hace ocho años, que nunca se concretó en la modificación del documento por falta de ratificación en las Asambleas de los países del SICA. Esta redacción lo que hacía era básicamente suprimir la parte que hablaba sobre el conflicto entre poderes de cada país. La idea de los gobernantes al eliminar esa parte de la redacción era evitar malas interpretaciones dado que la Corte nació inhibida para resolver este tipo de demandas, pero había temores de que sus magistrados se sintieran tentados a admitirlas.
Sobre las razones por las cuales nunca se llevó al papel el acuerdo de los gobernantes, El Faro consultó a Francisco Laínez, quien para entonces era ministro de Relaciones Exteriores salvadoreño. Durante tres días, Laínez estuvo ofreciendo preparar una explicación pero al cabo de tal plazo dijo que no había leído los documentos que necesitaba revisar para poder dar una respuesta.
El documento de reforma coincide con la interpretación que hacen seis juristas y representantes de organismos de derechos humanos y de promoción de la justicia en El Salvador y a nivel internacional consultados por El Faro. Entre las fuentes están el ex vicepresidente de la República Enrique Borgo Bustamante, quien vivió la construcción de la CCJ, y el exmagistrado de la Sala de lo Constitucional Mario Solano, quienes aseguran que la competencia de la Corte plasmada en su Estatuto tuvo desde sus inicios una visión de integración. Estas fuentes, además, convergen en que en todas partes del mundo la interpretación constitucional es privativa de los tribunales nacionales, como garantes del respeto a la ley fundamental de cada Estado, y sus decisiones son inapelables.
La CCJ fue una de las instituciones, junto al Parlamento Centroamericano y el Comité Consultivo, formado por organizaciones cívicas, que se incluyeron en el Protocolo de Tegucigalpa en 1991 para funcionar bajo el concepto del Sistema de Integración Centroamericana. Un año más tarde, los mandatarios establecieron el Estatuto de la Corte.
El Faro consultó por medio de correo electrónico a Mirte Postema, oficial senior del Programa de Independencia Judicial de la Fundación Para el Debido Proceso Legal (PDLF, por sus siglas en inglés), sobre la competencia de la Corte Centroamericana en conflictos entre poderes de Estado. La PDLF es una oenegé con sede en Washington D.C. y, por ejemplo, ha sido llamada como organización experta independiente en casos que dirime el sistema interamericano de derechos humanos. En esa calidad participó en el juicio contra El Salvador en la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la desaparición de las hermanas Serrano Cruz durante la guerra.
Después de revisar la Exposición de Motivos del Estatuto que dio vida a la Corte Centroamericana, Postema concluyó: “La CCJ no tiene competencia para resolver estas controversias (refiriéndose a conflicto entre poderes de un Estado, que es lo que ha invocado la Asamblea Legislativa en su demanda contra el Órgano Judicial). La CCJ ha sido constituida en el marco del Sistema de Integración Centroamericana, y su competencia se encuentra en ese marco”.
La PDLF fue creada por los miembros de la Comisión de la Verdad de Naciones Unidas para El Salvador y vela por la independencia judicial y los derechos humanos.
Postema y las otras fuentes consultadas coinciden además en que otra razón por la que no tiene competencia la CCJ en el litigio que le presentó la Asamblea Legislativa es que los tribunales constitucionales son la última instancia en esta materia en todo el mundo, por razones de seguridad jurídica. Si esto no ocurriera así, resultaría que asuntos como la Ley de Amnistía, declarada constitucional en El Salvador, todavía podría estarse peleando en instancias como la CCJ. “En todos los países del mundo, la Corte Suprema de Justicia es la última instancia que interpreta el derecho nacional. En los países que cuentan con un Tribunal Constitucional o una Sala de lo Constitucional, es ese tribunal/sala quien es el último intérprete de la Constitución”, explicó.
Las interrogantes sobre la competencia de la CCJ en este tipo de conflictos surgen después de que la Asamblea Legislativa se negara a acatar unas sentencias de la Sala de lo Constitucional que declararon que las elecciones de magistrados a la Corte Suprema hechas en 2006 y 2012 violaron la Constitución porque una legislatura solamente puede renovar una vez durante su mandato al máximo tribunal de justicia. Los magistrados ordenaron a la Asamblea hacer de nuevo los nombramientos, y los diputados del FMLN, Gana, CN y Pes se negaron, y en cambio acudiron a la Corte Centroamericana.
El 14 de junio, una delegación de legisladores viajó a Managua, Nicaragua, a demandar al Órgano Judicial por las actuaciones de la Sala de lo Constitucional. “Acudir a la Corte Centroamericana de Justicia es el camino de la legalidad y del Estado de derecho. Creo que es histórico que esta Asamblea pueda y se manifieste de esta manera, acudiendo a las instancias que nos dan el derecho”, dijo esa vez el presidente de la Asamblea, Sigfrido Reyes, del FMLN. Los legisladores alegan que el artículo 22 literal F es el que les da entrada al tribunal centroamericano para reclamar justicia.
En el documento Exposición de Motivos que da pie al nacimiento de la Corte hay puntos que las fuentes consultadas consideran prueba suficiente de la intención de crear el tribunal centroamericano. “Se crea así un Órgano Supranacional que permitirá resolver los problemas propios del “Sistema de la Integración Centroamericana” en forma pacífica y civilizada”, reza el documento en sus conclusiones, después de hacer ver la necesidad de armonizar a los países de la región en sus esfuerzos de integrarse.
El literal F del artículo 22 del Estatuto habla de un agraviado, y según el abogado Enrique Borgo Bustamante, ese agraviado solo puede ser una persona jurídica o natural, de forma que los ciudadanos de los países que conforman la CCJ podrían demandar a los Estados si fuesen violentados sus derechos en caso de que surgieran conflictos entre poderes. Borgo Bustamante fue vicepresidente de la República entre 1994 y 1999. “Aún en ese extremo caso de órganos del mismo o de diferentes Estados que entren en conflicto, ¿quién es el agraviado? No se puede decir que sea el órgano del Estado cuya decisión no pudo cumplirse. Será en tal caso la persona natural o jurídica cuyo derecho no se reconoce por el órgano de uno de los Estados”, explicó Borgo Bustamante en un documento preparado a propósito de la controversia. En esto Borgo coincide con el ex magistrado de la Sala de lo Constitucional (1994- 2003) Mario Solano, quien además agrega que en 2004 fueron los Estados miembros del Estatuto de la Corte quienes reconocieron que era necesario reformar el inciso F del artículo 22 para evitar confusiones.
A la fecha la redacción de este inciso del artículo 22 sigue siendo la misma que en un principio, y establece que deben concurrir dos condiciones para poder acudir a la Corte Centroamericana. “Conocer y resolver a solicitud del agraviado de conflictos que puedan surgir entre los Poderes u Órganos fundamentales de los Estados', dice la primera parte del literal F. Según Borgo, Postema, Solano y las otras fuentes, lo que Centroamérica quiso plantear aquí en 1992 fue que cualquier persona natural o jurídica pudiera buscar justicia en caso de que sus derechos fueran violentados como consecuencia del conflicto entre poderes u órganos de Estado. El mismo literal agrega la otra condición que debe existir para que el tribunal centroamericano pueda entrar como juez: '... Y cuando de hecho no se respeten los fallos judiciales”. En el caso de las sentencias de la Sala, que respondieron a demandas ciudadanas contra la Asamblea, los fallos judiciales han sido irrespetados y este es el caso en que la Corte Centroamericana sí podría intervenir ante solicitud de algún ciudadano que se considere agraviado.
Sin embargo, antes de 2004 ese artículo ya se había prestado a malas interpretaciones. Tanto, que Costa Rica y Panamá nunca ratificaron los estatutos. “Esa reunión en El Salvador se dio a raíz de que la Corte empezó a hacer la interpretación de esa forma (que podía dirimir conflictos entre órganos)”, explica Abraham Ábrego, subdirector ejecutivo de la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (Fespad), una institución vinculada a la centroizquierda que se ha caracterizado a lo largo de sus años por sus análisis de la situación jurídica de El Salvador y por su promoción y defensa de los derechso humanos. Fespad demandó al Estado salvadoreño ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) porque El Salvador soslayó su responsabilidad en las centenares de muertes ocurridas en la colonia Las Colinas, de Santa Tecla, con el terremoto del 13 de enero de 2001.
Para Postema no hay razón para entender los alcances en las atribuciones de la Corte fuera del marco con el que se creó la institución. “Ese artículo se tiene que interpretar conforme al espíritu de los motivos con que fue creada la CCJ y el SICA: para la integración centroamericana”, explicó. Y tomó como referencia el mismo contenido del Protocolo de Tegucigalpa y del resto del Estatuto de la CCJ que sugieren que la razón de ser del artículo 22 inciso F es la protección del Estado de derecho en cada país miembro del SICA. El artículo 3 del Protocolo de Tegucigalpa explica que el fin de este acuerdo es 'la realización de la integración de Centroamérica, para constituirla como región de paz, libertad, democracia y desarrollo'.
Cuando Centroamérica creó el SICA y la Corte, apenas estaba saliendo de más de una década de guerras internas y de gran tensión entre sus naciones, a raíz del rol que tuvieron en la región Estados Unidos y la ya desaparecida Unión Soviética. Por eso la visión de sus creadores era restañar heridas y procurar el viejo sueño de la unificación del istmo.
Las fuentes consultadas coinciden en que la decisión de los diputados de acudir a la Corte para tratar de hallar respaldo a su desacato a un fallo judicial puede establecer un precedente dañino para las instituciones de justicia centroamericanas. Benjamín Cuéllar, director del Instituto de Derechos Humanos de la UCA (IDHUCA) y miembro del Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) -organización que demandó al Estado salvadoreño por la masacre de El Mozote, entre otras- hace ver que el hecho de que la CCJ haya aceptado esta demanda da pie a que casos que ya estaban cerrados en El Salvador y Latinoamérica, que ya habían sido juzgados, puedan revivirse, lo que atentaría contra la seguridad jurídica. “A mí no me gustó la sentencia que declaró constitucional la Ley de Amnistía, pero ahora puedo recurrir a la CCJ y decir que me siento agraviado', dijo Cuéllar, después de hacer ver lo que le pareció una sospechosa rapidez con que la Corte Centroamericana admitió la demanda interpuesta por la Asamblea salvadoreña.
El punto en el que coinciden todos los profesionales entrevistados es que no existe un tribunal supranacional que esté por encima de los tribunales constitucionales de cada nación.
“No hay ningún otro tribunal competente para interpretar el derecho nacional que el tribunal máximo del país: la Corte Suprema de Justicia. Y su Sala de lo Constitucional para controversias relacionadas con la Constitución”, explicó Postema. “Está claro que existen tribunales internacionales que pueden juzgar las actuaciones de los Estados, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pero esos tribunales deciden en base al convenio o tratado que fueron creados para proteger. Nunca pueden decidir en base al derecho nacional (constitucional o de otro índole) de los Estados”.
Esa es la diferencia entre los organismos del sistema interamericano de derechos humanos y la Corte Centroamericana. La Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene potestad de juzgar a un Estado miembro en virtud de que este aceptó esa posibilidad con base en pactos de derechos humanos específicos. En cambio, no hay un pacto sobre derecho constitucional que pudiera dar pie a que la Corte Centroamericana pueda atribuirse el derecho a juzgar si un país interpretó correctamente su Constitución.
Aunque los entrevistados coinciden en que el Estatuto concede un derecho de agraviado a un ciudadano o a una persona natural perjudicada por un conflicto entre poderes, los magistrados de la CCJ entienden su competencia de forma contraria. En junio de este mes, a pocos días de que la Asamblea presentara su recurso a la CCJ, los miembros de la Iniciativa Social para la Democracia presentaron una demanda contra la Asamblea Legislativa basándose en el mismo artículo 22 inciso F donde se refiere a los fallos de la Corte Suprema que no son acatados por otras instancias.
La ISD expuso que se sentía agraviada por el incumplimiento de la Asamblea Legislativa en las sentencias de inconstitucionalidad emitidas por la Sala.
En este caso los magistrados de la CCJ se negaron a admitir el recurso alegando que el agraviado en esta situación no podía ser un ciudadano sino un Órgano de Estado. “La Asamblea se basó en la primera parte del artículo y la Corte admitió que el agredido era la Asamblea, entrometiéndose en un espacio del orden jurídico que no le corresponde”, explicó Ramón Villalta, director de ISD.
Según Villalta, otro de los argumentos en la negativa de los magistrados de la CCJ fue que no podían resolver dos demandas sobre un mismo tema que eran contradictorias, refiriéndose al recurso que interpuso la Asamblea Legislativa. La ISD se sintió agraviada por la desobediencia de la Asamblea, ya que fue la oenegé que demandó a los diputados por los nombramientos de magistrados de 2006 y 2012, y la Sala le dio la razón.
