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María Elena Rivera, especialista en políticas públicas de Fundaungo

"La reforma a la Ley de Pensiones disminuiría la rentabilidad del fondo"

Jimena Aguilar
El Faro / Publicado el 8 de Abril de 2012
Las reformas al sistema de pensiones hechas apresuradamente antes de la vacación de Semana Santa solo ayudarán al gobierno para que a partir de abril tenga suficente dinero para pagar las pensiones en curso, pero no resolverán el problema. Al contrario, reducirá más la rentabilidad de los ahorros de los cotizantes y agudizará el riesgo de tener demasiado del fondo de pensiones invertido en una sola canasta: la del gobierno.

La encargada de evaluar políticas públicas de la Fundación Guillermo Manuel Ungo (Fundaungo) desmonta el discurso que hicieron tanto el gobierno como los diputados del FMLN para impulsar las reformas al sistema de pensiones decretadas apresuradamente la semana previa a la vacación de Semana Santa. Esto no significa que apoye las contraorpuestas que han surgido como la de Arena, esta tampoco ayuda a resolver los grandes problemas del sistema de pensiones. Pero las reformas no son solución a los problemas del sistema, y simplemente servirán como un paliativo de corto plazo. En lugar de eso, el Estado debería estar haciendo una reforma integral para evitar que en unas décadas el país llegue al precipicio de pensiones bajas y de incapacidad para pagarlas.

El ministro de Hacienda ha argumentado que es indispensable aumentar el porcentaje que las administradoras de fondos de pensiones (AFP) invierten del fondo de pensiones (más de 6 mil millones de dólares en este momento) en certificados de inversión previsional (CIP) para poder pagar las pensiones actuales. María Elena Rivera concedió esta entrevista dos días antes de que la Asamblea Legislativa aprobara las enmiendas a la ley y está de acuerdo con que el Estado no tiene suficiente liquidez para pagar las pensiones. Sin embargo, considera errada esta salida por dos razones: una, porque profundiza el hecho de que el pago de pensiones a los jubilados dependa de lo que cotizan los trabajadores actuales, cuando se supone que los ahorros de estos deben estar a salvo de utilización por parte del Estado. De eso se trataba la reforma al sistema hecha en 1996. La otra razón, y el mayor problema que ocasionaría esta reforma, es que disminuirá aun más la rentabilidad que tienen los fondos de pensiones porque se obligará a las AFP a comprar más títulos del Estado, que pagan una tasa de interés por debajo del nivel de inflación anual. "Aumentar el límite de inversión va a tener repercuciones porque va a disminuir la rentabilidad del fondo, va a disminuir el dinero que va acumulando el fondo en el tiempo y al final usted en su cuenta individual va a tener menos dinero", dice.

Cuando Rivera concedió esta entrevista, la reforma estaba claramente perfilada y ya tenía el apoyo anticipado de los partidos FMLN, Gana y CD. Por un lado, la cotización aumentaría 0.5% del salario de quien cotiza, pero cargado al empleador. Además, la comisión que se paga a la AFP por el manejo de su cuenta se reduciría en 0.5% y en cambio, este 0.5% se destinaría a crear un fondo para financiar un programa de construcción de vivienda popular. El tercer punto es que el gobierno podrá disponer ya no de hasta un 30% del fondo de pensiones -como fue aprobado en 2006-, sino de hasta un 45%. Así fue aprobada la reforma, y ahora deberá recibir el visto bueno del presidente Mauricio Funes para convertirse en ley. El único cambio significativo fue que en la propuesta original del Ministerio de Hacienda, lo que el Estado podía usar del fondo de pensiones era hasta un 50%, pero los legisladores lo redujeron a 45%.

Rivera tampoco avala la contraporpuesta que lanzaron los diputados del partido Arena, quienes propusieron que se aumente la tasa de interés que el Estado paga a los cotizantes por medio de los CIP. "Se están haciendo propuestas de aumentar límites y rentabilidades y no se conoce seriamente las implicaciones que estas podrían tener tanto en el largo como en el corto plazo", advierte Rivera, quien dice que de aumentarse la rentabilidad de los CIP sin hacer otras consideraciones podría llevar a que el Estado simplemente no tenga cómo pagar un interés tan alto.

En resumen, dice Rivera, la reforma no conviene a los intereses de los cotizantes, pues se le obligará a dar más de su dinero para un uso que le reditúa muy pobremente, tal como ya lo había advertido en agosto pasado el consultor internacional Carmelo Mesa-Lago, en una entrevista con El Faro. "Las AFP están regalando al Estado el dinero de los cotizantes", dijo aquella vez.

¿Qué piensa sobre la propuesta de aumentar el límite de inversión en CIP al 50%?
Hay tres propuestas, una del grupo parlamentario del FMLN, que es prácticamente igual a la que propuso el Ministerio de Hacienda; y está una del grupo parlamentario de Arena. La del Ministerio de Hacienda tiene cuatro puntos principales. Uno es que no modifica la edad de jubilación, sino que permitiría cotizar hasta 10 años después de haber cumplido la edad de retiro, si no tengo completos los 25 años de cotización, continuos o discontinuos. Se da el caso de que mucha gente llega a su edad de jubilación y no alcanza a tener los años de cotización y no reúne los requisitos para una pensión mínima siquiera, sino que solo devolución de saldo, lo cual tiene varias implicaciones. No solo que tiene menos dinero para disponer, sino que también al tener devolución de saldo ya no tiene la prestación del Seguro Social, a diferencia de tener la pensión mínima. Otro punto es la disminución de la comisión de las administradoras de fondos de pensiones. Actualmente es un 2.7% y se quiere reducir en 0.5% . El otro punto es precisamente el de aumentar el límite de inversión en los certificados de inversión previsional, que surgieron con la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales. De estos hay de dos tipos. Están los CIP A, que son los que sirven para pagar las pensiones en curso, tanto los pensionados del sistema público de pensiones (ISSS e INPEP) y los CIP B para pagar las devoluciones de saldo del Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP), que es el nuevo o el privado. Entonces las AFP, por ley, deben invertir un 30% del fondo de pensiones, es decir a donde va todo lo que cotizan los empleados, para comprar esos CIP y esos CIP son los que sirven para pagar las pensiones en curso. Actualmente, no se ha excedido, pero está por excederse ese 30%, es decir que para la emisión de la que hablan, estimo que se ha dicho, ya no va a ser suficiente ese 30% que se destina del fondo para pagar las pensiones en curso. Es el límite, por ley, no se puede exceder por eso quieren aumentar ese límite.

¿Y ese aumento cómo va a afectar a los cotizantes?
No puedo catalogarlo como bueno o malo, pero sí tiene varias implicaciones. Una de las primeras es que reorienta o aumenta la concentración en deuda pública de un solo tipo, que serían los certificados de inversión previsional. No digo en deuda pública en general porque de todos modos ya está bastante concentrado en el 85%. Quizás lo que va a obligar es que la deuda que tienen las AFP, probablemente en deuda pública, se reoriente hacia ahí. A pesar de ser deuda del gobierno, que se supone tener una garantía, siempre es riesgoso. Hay un principio básico en finanzas, que hay que poner huevos en diferentes canastas, no en una sola porque puede ser demasiado riesgoso y aparte del riesgo y de la demasiada concentración de deuda, hay una baja rentabilidad porque esos certificados únicamente dan de interés la tasa LIBOR (la tasa de referencia internacional, basada en un promedio de interés en préstamos interbancarios), que está a 0.74%, más una sobretasa de 0.75%. Cuando se hizo la reforma nadie previó la crisis internacional, de que la LIBOR iba a descender tanto.

En agosto de 2011 publicamos una entrevista con Carmelo Mesa-Lago en la que este decía que las AFPs le están regalando al Estado el dinero porque estamos invirtiendo 30% del fondo en estos papeles del Estado que no dan mayor rentabilidad y no hay flexibilidad para hacer otro tipo de inversiones. Ahora que aumentaría, ¿qué implicaría para los intereses del cotizante? ¿Estamos tirando nuestro dinero?
Muchas veces lo que se critica precisamente es eso. La concentración en deuda pública y el bajo interés que ofrece el gobierno porque no está honrando esta deuda a intereses de mercado, por así decirlo, o con una mayor tasa de interés. Hay ejemplos internacionales que también tienen concentración en deuda pública como Uruguay, pero es de las mayores rentabilidades que obtiene el sistema en su conjunto. Es la combinación de los dos factores. No solo la concentración en deuda pública, sino que la baja rentabilidad. Pero tampoco hay otras opciones para que las AFP inviertan. Otra cosa que pasó con la reforma del sistema, el cambio del sistema de público al privado es que estos sistemas necesitan un mercado de valores más grande, pero aquí no ha ocurrido eso. Hay muy pocas opciones de inversión dentro del mercado nacional y no se les permite o tienen un muy bajo porcentaje para hacer inversiones en el mercado internacional. Aparte de que la ley establece algo, están bastante restringidas en las opciones que tienen para hacer su inversión. Incluso hay un porcentaje de los fondos que se invierte en cuenta corriente o en cuentas de ahorro del sistema financiero normal.

¿Eso qué significa?
Es como que en una cuenta de ahorro normal, que son inversiones de baja rentabilidad porque no tienen mayor riesgo. Como que a una cuenta de ahorro normal suya ahí hay un porcentaje del fondo.

O sea, ¿en vez de dárselo a la AFP para que lo invierta, se lo doy al banco en una cuenta de ahorro normal?
Exacto, pero eso mismo lo hace la AFP. Entonces no son inversiones que van a traer un gran rendimiento y por tanto el fondo de pensiones tiene baja rentabilidad, no crece y eso va a impactar al final en la tasa de reemplazo. La tasa de reemplazo es cuánto representa la pensión respecto de lo que yo ganaba antes de jubilarme. Aquí se estima, de acuerdo a un estudio de Durán y Peña que hicieron simulaciones con encuestas de hogares, que la tasa de reemplazo para todo el sistema, hombres y mujeres, andaría alrededor del 30%. Es decir, que si usted ganaba mil dólares solo le darían 300 dólares.

¿Esto se agravaría con el aumento del 50% de inversión en CIP?
Sí, va a tener repercuciones porque va a disminuir la rentabilidad del fondo, va a disminuir el dinero que va acumulando el fondo en el tiempo y al final usted en su cuenta individual va a tener menos dinero. Y eso depende de si la LIBOR sigue bajando o si se mantiene baja. El ministro dijo una cosa muy interesante, si estuviera la LIBOR en el 10%, ¿qué sucedería? El Estado estaría hasta el cuello ahorita y pensando qué reforma tengo que hacer para poder sacar esa plata y pagar. Todo eso depende de la LIBOR, que es precisamente la tasa de referencia de estos CIP. Cuando esto se estableció por ley en la reforma de 2006 la LIBOR era aproximadamente el 5 y algo por ciento. Entonces no había mayor problema, pero por efecto de la crisis fue que disminuyó tanto, incluso llegó a estar negativa en 2008. Actualmente no se prevé en el corto y mediano plazo una recuperación de la LIBOR, pero si en algún momento esa tasa... no está sujeta al control del gobierno ni de ningún gobierno. Esa tasa puede subir al 10%...

Aunque el gobierno no tenga dinero para pagar ese porcentaje...
Exacto. Ahí el gobierno se va a ver en un problema ya fiscal de corto plazo, de liquidez, de cómo hago para poder pagar estos intereses y amortizaciones que son muchos. Tendría que pensar más por la vía fiscal el gobierno porque ya no podría echar mano de otra cosa, pues, sino que necesita de sus impuestos para hacer eso.

El ministro Cáceres dijo que este aumento en lo que se invierte en CIP es necesario para pagar las pensiones actuales, como usted decía. Pero, ¿pagar las pensiones de ahora justifica disminuir las pensiones del futuro?
Teóricamente, no. Teóricamente, con la reforma que se hizo no debería de mezclar los fondos de pensiones de los cotizantes actuales para pagar las pensiones de los ya jubilados. El ejemplo, el parámetro de reforma que se tiene es el de Chile. Ahí lo que pasó es que el gobierno generó superávit fiscal, es decir que ahorra y con eso que el gobierno ahorraba, pagaba las pensiones. Pero porque tuvieron una gran disciplina fiscal, tuvieron tasas de crecimiento súper altas. Lograron pagar las pensiones de ese ahorro que tenía el gobierno. Aquí, ni una ni la otra. Ni se ha podido tener tasas de crecimiento altas, que fueron de los supuestos cuando se hizo la reforma en el 96, y la situación fiscal también ha estado bastante complicada. Ha sido un artificio del que echaron mano para poder pagar las pensiones. Pero teóricamente los dos sistemas deberían de estar separados. Por diseño no debería ser así. Esta reforma de 2006, prácticamente, desvirtúa el sistema privado. El hecho de tener una cuenta individual de ahorro.

¿O sea que en teoría las personas deberían estar recibiendo sus pensiones de lo que ellas invirtieron, no de lo que los nuevos cotizantes están invirtiendo?
Exacto.

Si se hace lo contrario, ¿qué consecuencias tiene en el sistema de pensiones?
Las que estamos experimentando: bajar rentabilidad en el corto plazo y en el largo plazo, la disminución de la pensión de todos los cotizantes por el mecanismo y por la tasa de referencia utilizada. Independientemente de la LIBOR, uno de los riesgos sería la alta concentración en deuda pública. Si el gobierno quiebra -que nadie quiere eso ni estamos diciendo que va a pasar- en este caso el gobierno no es responsable de las pensiones. Con el fideicomiso de obligaciones previsionales no, porque legalmente no se aprobó por mayoría calificada, sino que se aprobó solo con mayoría simple. En el momento en que se hizo esa reforma, el FMLN no apoyó la emisión de otros bonos, entonces Arena ideó este mecanismo con el que simplemente con una mayoría simple podían hacer la emisión de deuda y pagar así las pensiones en curso. Entonces, al no estar aprobado por mayoría calificada, no es deuda soberana y el gobierno no tiene la obligación de responder. En teoría, en teoría.

¿Entonces qué pasaría?
En teoría si el gobierno no tiene la obligación de responder, no les pagarían, en teoría. Sin embargo... Una de las propuestas, la de Arena, propone precisamente que esto se constituya en deuda soberana, es decir, que lo aprueben por mayoría calificada cada emisión de certificados de inversión previsional. Pero es una de las propuestas. Entonces se requeriría negociación en la Asamblea cada vez que se emita deuda para poder pagar las pensiones.

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