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Entrevista con Jane Armitage y Aquiles Almansi, representantes del Banco Mundial:

“El crecimiento de la deuda es insostenible y necesita pararse cuanto antes”

Jane Armitage es una británica que trabaja en la sede del Banco Mundial, en Washington, a cargo de la región centroamericana. Vino la semana pasada al país para pedir la aprobación de los préstamos en espera en la Asamblea Legislativa y, de paso, para evaluar la situación económica y las finanzas públicas. Recibió a El Faro junto a Aquiles Almansi, un argentino que ocupa la recientemente abierta representación permanente del organismo en El Salvador. Ambos abordan sin rodeos la situación salvadoreña. El endeudamiento, dicen, debe detenerse de inmediato, y ello pasa por encontrar una solución a la deuda generada por el cambio del sistema de pensiones.

Carlos Dada y Carlos Martínez
cartas@elfaro.net
Publicada el 29 de mayo - El Faro

¿Qué hace aquí una misión del Banco Mundial?

Jane Armitage.-Vengo visitando El Salvador cada tres meses, soy la gerente para los seis países centroamericanos. Vengo en primer lugar para dar seguimiento a nuestra cartera de préstamos, los que están en ejecución, en fase de preparación y los que tristemente aguardan ratificación en la Asamblea. Tenemos cinco préstamos que están en la cola en la Asamblea aguardando ratificación y me preocupa. Hay uno para apoyar el sistema de catastros y registro de tierras, es el segundo, el primero fue muy exitoso y ha tenido buenos resultados, es muy importante para crecimiento y reducción de pobreza, porque la seguridad de tenencia de tierra facilita el uso productivo de la tierra. Ese préstamo desgraciadamente fue aprobado por nuestro directorio hace quince meses, y siendo una institución global, hay una política muy firme que después de 18 meses de haber aprobado un préstamo, si no ha sido aprobado por el país se cancela. Esto sería lamentable porque este proyecto va a beneficiar a pequeños productores, a pequeños empresarios, es un activo principal para ellos la tierra. Pero vamos a tener que cancelar este proyecto y una donación de 5 millones de dólares ligado a ese préstamo para áreas protegidas.

Estarán al tanto del debate sobre la situación fiscal del país. Algunas calificadoras de riesgo creen que el nivel de endeudamiento está en la frontera de lo sano, y otras instituciones como FUSADES y la comisión técnica apoyan esta consideración. ¿Según ustedes estamos en capacidad de seguirnos endeudando?

J.A.- Estoy muy al tanto de ese debate, y he leido lo que ustedes han publicado en El Faro y me parece muy importante. En el Banco y con el Fondo Monetario siempre estamos hablando de la necesidad de aumentar la recaudación, de mejorar el déficit etcétera. Pero este préstamo se paga a sí mismo, es autofinanciable. La gente paga por los títulos de tierra y por los servicios, que no es mucho pero suficiente para que El Salvador pague este préstamo, no es carga fiscal. Creemos que realmente es necesario que haya un debate público sobre la situación fiscal, los logros de los úlimos 18 meses que han sido buenos pero es necesario que haya más esfuerzos para reducir la elusión y la evasión, para aumentar la recaudación y para que todos entiendan las proyecciones. Es importante un buen manejo macroeconómico, pero se puede hacer eso sin ningún gasto público, con un nivel de recaudación bajo con gastos muy bajos sin déficit, y eso es desde el punto de vista del FMI y de las calificadoras un buen manejo macroeconómico, pero desde nuestro punto de vista no es suficiente para reducir la pobreza. Aplaudimos el programa de Red Solidaria, pero nos parece que El Salvador debe invertir más en lo social y en la infraestructura y para eso necesita más recaudación. No sólo para reducción de pobreza sino también para competitividad, el país no va a poder atraer inversión sin mano de obra capacitada si no hay infraestructura básica.

La recaudación ha aumentado, pero aún así las cuentas no salen, uno de los programas de Red Solidaria está pendiente de un préstamo para poder implementarse, por ejemplo. Así que hay que no hay suficiente dinero. ¿Podemos seguirnos endeudando?

J.A.- El nivel de deuda actual, que es alrededor del 40 por ciento del PIB, no es demasiado alto en comparación con otros países. Pero lo peligroso es que está aumentando el nivel de endeudamiento y eso no puede continuar indefinidamente, está en momento de parar y cambiar la dirección en vez de aceleración de endeudamiento. En los últimos cinco o seis años el nivel de endeudamiento de El Salvador ha sufrido un salto muy grave, primero debido a la reconstrucción por los terremotos, pero segundo por la necesidad de financiar el sistema de pensiones. Necesitan primero un refuerzo a la reforma fiscal, todavía no hemos visto todo el impacto de la reforma, pero todavía hay huecos, hay evasión, hay mucha gente que no pagan impuestos, ricos y pobres. A largo plazo sería necesario continuar con una reforma fiscal más amplia. Y los gastos deben ser eficientes, transparentes y focalizados. El nivel de recaudación está creciendo poco a poco a 13, a 14. Yo no veo a El Salvador como un país con demasiados impuestos, a pesar de las quejas que hemos visto en los últimos días. A nadie le gusta pagar impuestos.

Aparentemente para ustedes la clave está en mejorar la recaudación más que en la disminución del gasto. De hecho ustedes propusieron aumentar el IVA. ¿Siguen creyendo en aumentar este tipo de impuestos?

Aquiles Almansi.- Hay 37 por ciento por lo menos en evasión y elusión del IVA. Si llevás el IVA de El Salvador a niveles sudamericanos de 21, 23 por ciento. ¿qué te creés que va a pasar con la evasión? No va a bajar. No es lo más racional aumentar las tasas, porque aumentás el incentivo para la evasión. El gran desafío es reducir la evasión y la elusión cerrando los huecos y aumentando la base tributaria.

J.A. - En los países centroamericanos se está discutiendo una armonización del IVA, que es básica para la integración regional.

A.A.- Por lo tanto es un grado de libertad menos para fijar la tasa, porque si uno quiere crear un mercado común centroamericano para no volver a crear mecanismos de elusión fiscal hay que homogenizar el tasamiento impositivo, por lo tanto el nivel de tasa no es el primer instrumento en el que tenés que pensar, sino en el esfuerzo para recaudar.

Pero fue el Banco Mundial el que propuso aumentarle al IVA

J.A.- Creo que fue en un estudio de hace dos años, pero creo que lo importante es reducir el déficit y aumentar la inversión social. Mejorar la eficiencia administrativa es mucho mejor que aumentar las tasas. Hay que focalizar los subsidios, porque en agua y saneamiento, por ejemplo, los subsidios no van a los más pobres y es un gasto innecesario. El otro gran desafío es el financiamiento de pensiones.

Entonces ya no están ustedes recomendando el aumento del IVA

A.A.- Hay que tener cuidado con quién dice las cosas. El Banco Mundial no habla, sino sus empleados, y hay 13 mil. Lo más parecido es lo que el Banco Mundial dice a través de sus operaciones y sus representaciones en el país, y no ha habido nada de eso. Pudo haber sido un economista o un consultor que vino aquí y lo dijo, pero no es una posición del Banco Mundial.

J.A,- Lo que sí está escrito es la necesidad de reducir el nivel de deudas, no para reducir gastos sociales sino aumentando recaudación o reduciendo otros gastos, como las pensiones. Es 2 por ciento anual del PIB que se está gastando para financiar el sistema de pensiones, es una presión grande, un gasto grande.

Se acaban de anunciar nuevas medidas fiscales, ¿les parece suficiente?
A.A.- Hay que ver los resultados. Cuando uno hace un esfuerzo para mejorar la recaudación, y con base en ciertos supuestos, uno cambia ciertas estructuras, incentivos, reglas, y en principio puede intentar predecir qué va apasar, perop siempre puede haber un terremoto en medio. En El Salvador hay una variable de ajuste incontrolable que es la migración, y eso condiciona enormemente el rango de políticas concebibles. Al que no le gusta, se va.

J.A.- La primera reforma fiscal ha superado las proyecciones para el primer año. Pero los gastos también han subido, y el déficit no se ha reducido dramáticamente. Para mí es bueno si son gastos sociales.

El gobierno de Flores cerró con un leve superávit. A la fecha hay un déficit del 3 por ciento, porque el gasto ha crecido mucho...
A.A.- Perdón, Superávit era sin contar pensiones. Antes se llamaba déficit sin incluir pensiones, ahora al déficit se le llama déficit. El país tiene un déficit de 2 por ciento del PIB por lo menos desde 1998. No hace falta complicarse. Dos por número de años,, dos por diez (igual a ) veinte por ciento del producto de deuda.

Un economista decía ayer que él había trabajado toda su vida, y cotizado para un retiro digno, y que ahora no es posible que le queiran cargar el problema a los pensionados. ¿Pasa por ahí?

A.A.- No. Es más complicado que eso. Hay dos dimensiones totalmente distintas del problema de pensiones, uno de los cuales es que la pirámide poblacional en todo el mundo va cambiando de una manera adversa a los sistemas de pensiones. Un sistema de pensiones es un sistema por el cual, por el mecanismo institucional que sea, uno agarra a la gente joven, le saca del bolsillo un poco de dinero para que gente que ha trabajado toda la vida pueda tener un retiro digno. Es un mecanismo de transferencias de los jóvenes que trabajan a los viejos que han dejado de trabajar. Punto. Si la pirámide poblacional cambia y hay cada vez más retirados por joven, o los viejos ven reducidos sus ingresos o los jóvenes ven reducidos sus ingresos o ambos comparten la miseria. El tamaño de la miseria no sólo depende de la evolución demográfica sino de la evolución económica. Si uno está en un periodo de rápido crecimiento económico como el que inevitablemente sucede cada vez que hay una catástrofe, porque destruye un montón de cosas que hay que volverlas a hacer, pero una vez que se reconstruye vuelve todo a lo mismo, y si la productividad no crece al siete, ocho, diez, quince por ciento anual sino al uno, dos o tres por ciento anual, la tasa se va achicando. En El Salvador además hay un fenómeno que afecta la ecuación, que es la migración. Se van los jóvenes, se quedan los viejos y se agrava aún más el desequilibrio entre las dos edades. Hay países mucho peores que El Salvador, como Argentina o Uruguay, que somos más viejos, y en Europa es espantoso, son todos viejos. Eso es una cosa que desgraciadamente en el caso de El Salvador puede que pese a las apariencias sea más grave de lo que parece por la emigración, así que sería mentirle a la gente ignorar ese problema. Ese es el problema que llevó a muchos países, incluyendo El Salvador, en los noventas, a hacer algo. Aquì se hizo algo,

El cambio al sistema privado de pensiones...
A.A.Lo que se hizo tiene varias dimensiones y una de ellas es un cambio en la arquitectura institucional, que tiene un impacto fiscal totalmente independiente del problema verdadero de pensiones que es el desequilibrio de edades. En El Salvador se eligió en los noventas tratar de ir hacia el mecanismo de capitalización a través de vehículos colectivos de inversión que son los fondos de pensiones. El problema es que no estamos diseñando de cero un sistema, estamos diseñando a partir de una situación en la cual ya existe un sistema y habrá una transición hacia el nuevo sistema, y el problema es la transición que tiene un impacto fundamental. Se puede visualizar la transición como decirle a los jóvenes que a partir de hoy no tendrán que pagar más este impuesto que se llama la contribución a la seguridad social, Las pensiones son el principal gasto público en la mayoría de los países, en El Salvador era mucho más chiquito porque la cobertura del sistema viejo era muy limitada. Esa plata de los jóvenes ahora va a parar a un fondo colectivo de inversión y cuando se retiren se van a tener que arreglar con lo que hayan ahorrado durante toda la vida. Eso es lo que está pasando. Es una reducción de impuestos. Eso sí, están obligados a ahorrar en algún vehículo de inversión supervisado por el Estado, y suena muy bien, pero tiene un impacto fiscal inmediato, porque los viejos tienen derecho a cobrar los impuestos que han pagado toda su vida. Ese es el problema. ¿quién le paga a los pensionados lo que se les debe? El Estado, que se ha quedado sin un principalísimo rcurso fiscal que son las contribuciones. ¿Cómo se resuelve el problema fiscal? Depende de dónde estamos parados. En Chile se aumenta el IVA al 25 por ciento y se genera un superávit fiscal del 15 por ciento del PIB. O sea, ¡Chile tuvo un superávit fiscal del mismo tamaño de la recaudación de El Salvador!, y con eso paga las cuentas. Es una cosa fiscalmente consistente, dejo de cobrar un impuesto y lo sustituyo con otro que me gusta más. ,Es una decisión que se tomó hace diez años, se hizo un recorte de impuestos y el Estado tiene que seguir pagando las pensiones que de vez en cuando aumentan.

De hecho hay un compromiso ya para revalorizarlas
A.A.- Absolutamente, y aunque no hubiera un compromiso. Algún día, cuando las cuentas sean horribles, no va a haber más remedio que bajar las pensiones, pero hoy ppor hoy eso no tiene ningún sentido.

El problema hoy en día es pagar...
A.A.- La transición. Que decidiste no cobrar más un impuesto pero además por restricciones políticas no me sustituiste el impuesto con otro, lo sustituiste con emisión de deuda. Y te digo una cosa más. Prácticamente el 70 u 80 por ciento de esos ahorros son deuda pública. Y lo demás de alguna manera o de otra está financiado de la misma manera. La cantidad de activos reales financiados por el sistema de pensiones es prácticamente cero. Todo es deuda pública. Porque ese déficit originado en el proceso de transición ha sido financiado por el único tipo de inversor que tenía dinero para financiar, que eran los fondos de pensiones. Sólo en Chile se hizo el ajuste fiscal. Aquí el sistema de pensiones acabó financiando la deuda generada por la misma reforma.

¿A qué restricciones políticas se refiere?
A.A. A que no te van a aprobar subir el impuesto al 25 por ciento.

Pero habrán otras formas. ¿Qué les parece el impuesto predial?
Aquiles.- Eso es importante por el préstamo que nos preocupa. No se puede cobrar un impuesto predial hasta que no se termine de hacer el catastro, pero es una excelente fuente y ojalá llegue algún día. Mientras tanto el ministro tiene que seguir firmando los cheques todos los meses. Y como no tiene dinero tiene que firmar pagarés. Entonces hay un sistema muy original donde aparentemente cada individuo tiene su dinero ahorrado, pero lo ahorró en títulos públicos, que son promesas de pago del Estado, igual que lo que teníamos antes, o sea que desgraciadamente no hubo ninguna reforma, y nos creamos un desmadre fiscal producto de haber decidido dejar de crear un impuesto.

¿Hay alguna propuesta de ustedes para solucionar este problema?
A.A.- El gobierno nos ha pedido asistencia técnica pero no se la hemos dado todavía.
J.A.- hay muchas opciones, y pensamos que será posible traer a algunos expertos que han visto reformas en Europa y en otros países en el mundo y ojalá podamos desarrollar juntos alguna alternativa.

Ahora, tal como lo han planteado ustedes, o hacemos una reforma que implique el cobro de un nuevo impuesto o hacemos una reforma que implique el cobro de un nuevo impuesto...
A.A.- O hacemos una reforma que llame a las cosas por su nombre. Dejaste de cobrar un impuesto y lo sustituiste por la obligación de comprar títulos públicos que tenés que emitir porque no cobrás el impuesto. ¿te parece razonable?

El diagnóstico está claro, pero...
A.A.- No, no, no, pensalo. Cambió la contabilidad, eso fue todo lo que pasó, lo demás todo quedó igual. Por supuesto que es una excelente idea que los individuos ahorren, Pero el problema fiscal que ahora tiene El Salvador es que los jóvenes están pagando exactamente lo que los retirados están llevándose a su casa. El sistema está en equilibrio. ¿Entonces cómo puede ser que haya un déficit fiscal de dos puntos del PIB al año? Porque no le estamos llamando a las cosas por su nombre. Has creado un mecanismo de imprimir deuda pública, y tenés que suprimir eso. En vez de darle a los ahorrantes títulos públicos que Dios sabe quién va a pagar en el futuro, porque no quieren cobrar impuestos nuevos, lo que hay que hacer es darle derechos a cada individuo a cobrar un pedacito de la recaudación futura. Si es muy grande, les va a ir muy bien. Si la economía no crece te va a ir mal porque la recaudación futura va a ser baja. Que es lo mismo que te pasaría en un sistema totalmente informal de retiro.

Parece que tienen muy claro dónde estuvo el problema, pero el Banco Mundial apoyó estas medidas en ese momento...
A.A.- Sí, pero la razón por la cual estamos donde estamos es que la visión de hace diez años de dónde podía estar El Salvador hoy era muy distinta a lo que ocurrió. El problema fiscal originado por las reformas, ese corte de impuestos, es una pérdida fiscal de monto fijo. El día que se cambió el sistema se sabía exactamente cuánto se perdía ese día. Si la economía de El Salvador hubiera crecido al 7 u 8 por ciento anual como había crecido antes...

¿Esa era la proyección del Banco Mundial?
A.A.- El Banco Mundial no es una bola de cristal. Eso era lo que se percibía aquí, en El Salvador, se preveía un crecimiento superior a lo que ocurrió. Y no fue un problema exclusivo de El Salvador, sino de toda Centroamérica. Yo sólo conozco algunas de las razones, como que cuando se dio esta reforma todavía existía la industria del café, que se desplomó. Era más del 20 por ciento del PIB hace 25 años y no existe más. Dejó de existir la principal industria en estos diez años y la economía se ha ajustado como ha podido a semejante pérdida. Si la economía hubiera crecido mucho más la carga fiscal hubiera sido mucho más manejable.

J.A..- Y esto también está vinculado con la migración, porque gran parte de la población trabajadora, productiva está emigrando y el Estado pierde una fuente de impuestos. Ayudan con las remesas pero no a financiar el sistema formal.

Esto parece un círculo vicioso. Como el país no crece la gente se va, y como la gente se va el país no puede crecer. Según un estudio de ustedes casi la mitad de los profesionales salvadoreños ya se fue. ¿Cómo se rompe ese círculo?

J.A.- Sí, es un círculo vicioso. Más inversión en infraestructura y en lo social es importante, y volvemos al punto de que por eso la recaudación es importante. No habrá inversión provada sin inversión pública, sin educación ni salud. Por eso prefieren ir a Costa Rica donde estos niveles son mucho mejores. También se necesita un clima de negocios favorable a atraer inverisonistas. Esto también responde al nivel de servicios públicos, a los trámites necesarios para iniciar un negocio, y también a la seguridad, que es un punto importante porque los inversionistas prefieren ir a un lugar sin estos niveles de crimen y de violencia.

¿Cuánto tiempo tenemos para que las reformas fiscales den los resultdos esperados? ¿En qué nivel de riesgo realmente estamos?
J.A.- Yo creo que estamos en el camino correcto. Las reformas están aumentando la recaudación y la focalización de servicios públicos están en el camino correcto y vemos algunas señales positivas en aumento de crecimiento.

A.A.- No existen numeritos mágicos. Lo que sí está claro es que El Salvador viene observando desde hace ya varios años una tasa de crecimiento insostenible en el endeudamiento, y que eso necesita pararse cuanto antes. Y se está yendo aparentemente en la dirección correcta.

J.A.- Hay muchas diferencias de opinión. Economía no es una ciencia exacta, pero lo que hace falta es un debate público bien informado, en estadísticas confiables, en análisis. Me alegra mucho el trabajo de esa comisión técnica, que hace análisis y contribuye a un debate público. Hace falta un debate abierto sobre proyecciones, entender los supuestos, un debate mucho más transparente y mucho más informado. Yo creo que es trabajo de la Comisión Técnica, por ser independiente y respetada, jugar un papel importante en la Asamblea, por ejemplo. Nosotros estamos listos, y el PNUD también puede apoyar el trabajo de esta comisión técnica. Hasta ahora yo creo que aquí ha habido un debate de ciegos y sordos sin que haya un mínimo conocimiento de las proyecciones.

La semana pasada se generó un debate entre el sector privado y el gobierno.
J.A.- Nosotros que somos una institución técnica pensamos que la transparencia, el análisis, la divulgación de la información y la convocatoria de muchos actores es esencial.

¿Ve un clima abierto para discutir sobre las cifras y no sobre consideraciones partidarias o políticas?
A.A.- Con nosotros sí. Entre ellos no.
J.A.- Hay muchas opiniones que escuchar. El ambiente no es muy favorable a esto por causa de la historia y el grado de polarización, y mucha desconfianza que se alimenta de la falta de información. Es fundamental una información transparente.